一、培訓(xùn)券計(jì)劃的實(shí)施背景

1.經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需要

在過(guò)去的幾十年中，經(jīng)濟(jì)全球化在開(kāi)辟新市場(chǎng)的同時(shí)也帶來(lái)了世界范圍內(nèi)商品與服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。德國(guó)政府一致認(rèn)為：若要使本國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)在世界經(jīng)濟(jì)中保持強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)力，就必須擁有一支高技能、高素質(zhì)的勞動(dòng)力大軍，為本國(guó)源源不斷地提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。而要做到這一點(diǎn)，就必須加大對(duì)研發(fā)的投入，進(jìn)一步加強(qiáng)教育與培訓(xùn)。就廣大勞動(dòng)者而言，這種變化意味著在未來(lái)的發(fā)展當(dāng)中，他們要通過(guò)持續(xù)不斷地學(xué)習(xí)來(lái)應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的技能。也就是說(shuō)，勞動(dòng)者年輕時(shí)所獲得的技能，只能作為其從事某項(xiàng)職業(yè)的先決條件。而要?jiǎng)偃挝磥?lái)的工作，還需要?jiǎng)趧?dòng)者在未來(lái)的工作中進(jìn)一步接受教育與培訓(xùn)。在這種知識(shí)迅速變化的社會(huì)背景下，如何采取有效措施為勞動(dòng)者技能的發(fā)展，提供保障是德國(guó)政府面臨的重要課題。

2.新公共管理理論的興起

自上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)滯脹、高稅收和政府公共服務(wù)的低效引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。受新公共管理理論的影響，自70年代末開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家普遍實(shí)行了政府改革，史稱“重塑政府”運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革對(duì)政府提出了新的要求，要求政府逐步放權(quán)、實(shí)行市場(chǎng)化改革、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，同時(shí)倡導(dǎo)借鑒私營(yíng)管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。作為福利政策的公共就業(yè)服務(wù)(PublicEmploy-mentService,PES)體系也面臨著改革，比如澳大利亞和荷蘭將原有體系的大部分職能委托給私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)管理，瑞典和奧地利通過(guò)目標(biāo)管理的方法進(jìn)行了內(nèi)部改革。面對(duì)世界范圍內(nèi)政府治理方式的巨大變革以及國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)問(wèn)題的雙重壓力，德國(guó)政府也在積極籌措為本國(guó)公共就業(yè)服務(wù)體系的改革做準(zhǔn)備。

二、培訓(xùn)券的理論來(lái)源

20世紀(jì)50年代末，美國(guó)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌爾頓•弗里德曼(MiltonFriedman)在《政府在教育中的作用》(TheRoleofGovernmentintheEducation)一書(shū)中首次提出了“教育券”(EducationVoucher或者SchoolVoucher)理論，其主要目的是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)官僚主義和集權(quán)政治所導(dǎo)致的教育低效和不公平。解決的辦法是通過(guò)發(fā)放給學(xué)生和家長(zhǎng)教育券，由他們根據(jù)自己的偏好來(lái)選擇學(xué)校。這樣以來(lái)，政府由對(duì)學(xué)校的直接撥款變?yōu)殚g接撥款，在賦予學(xué)生和家長(zhǎng)充分擇校權(quán)利的同時(shí)無(wú)形中調(diào)動(dòng)起了學(xué)校辦學(xué)的積極性，從而使學(xué)校產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)提高辦學(xué)質(zhì)量。在弗里德曼提出教育券后的二三十年中，教育券理論不斷得到完善和發(fā)展并在20世紀(jì)80年代末90年代初付諸實(shí)踐。

從最初的初等教育到中等教育，教育券制度對(duì)美國(guó)教育和世界其他國(guó)家的教育產(chǎn)生了積極的影響。需要指出的是，弗里德曼的教育券理論認(rèn)為，義務(wù)教育之后的教育階段的產(chǎn)出是職業(yè)性的，政府沒(méi)有理由承擔(dān)這部分費(fèi)用，因此將職業(yè)教育排斥在了教育券范圍之外。直到2002年德國(guó)波恩舉行的“繼續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)資助”大會(huì)上，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利•萊文(HenryLevin)才提出了義務(wù)教育后的教育券模式并認(rèn)為教育券應(yīng)具有終身效力。鑒于教育券在世界范圍內(nèi)取得的成功以及亨利•萊文對(duì)教育券理論的進(jìn)一步拓展，德國(guó)政府決定將教育券模式應(yīng)用于職業(yè)教育領(lǐng)域，從而為本國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展開(kāi)辟新的路徑，可以說(shuō)德國(guó)“培訓(xùn)券”的提出，是教育券理論的進(jìn)一步發(fā)展。

三、培訓(xùn)券的實(shí)施框架

（一）計(jì)劃目標(biāo)

為了扭轉(zhuǎn)職業(yè)培訓(xùn)的頹勢(shì)，推動(dòng)企業(yè)積極參與職業(yè)教育，提升中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，改善勞動(dòng)者的就業(yè)情況，德國(guó)勞工部(MinistryofLabour)、衛(wèi)生部(MinistryofHealth)和北威州社會(huì)事務(wù)委員會(huì)(SocialAffairsofthefederalstateofNRW)三方（以下簡(jiǎn)稱“政府”）于2006年1月在北威州全面實(shí)施了培訓(xùn)券。政府建立培訓(xùn)券的主要目的有兩個(gè)：一是希望利用培訓(xùn)券所產(chǎn)生的廣泛動(dòng)員效應(yīng)調(diào)動(dòng)起現(xiàn)有勞動(dòng)者參與培訓(xùn)的積極性，從而緩解勞動(dòng)力市場(chǎng)中的供給問(wèn)題；二是希望通過(guò)實(shí)施培訓(xùn)券，將現(xiàn)有的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，納入到一個(gè)完整的框架內(nèi)方便管理，從而提高國(guó)內(nèi)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整體水平。由于德國(guó)不像法國(guó)等國(guó)家有專門(mén)建立起來(lái)的企業(yè)基金(busi-nessfund)來(lái)促進(jìn)繼續(xù)教育的發(fā)展，因此，北威州培訓(xùn)券所需的資金全部來(lái)源于歐洲社會(huì)基金(Euro-peanSocialFund,ESF)。

（二）實(shí)施策略

政府為保障培訓(xùn)券的順利實(shí)施做了大量充分準(zhǔn)備，最終設(shè)計(jì)了兩種不同類(lèi)型的培訓(xùn)券：一種是由政府發(fā)放給企業(yè)的培訓(xùn)券；另一種是由政府直接發(fā)放給個(gè)人的培訓(xùn)券。無(wú)論哪種類(lèi)型的培訓(xùn)券，政府都給予個(gè)人最高額度不超過(guò)500歐元50%的培訓(xùn)費(fèi)用減免。政府對(duì)發(fā)放給企業(yè)的培訓(xùn)券有著明確而嚴(yán)格的要求，培訓(xùn)券設(shè)計(jì)的主要目的是為了解決中小企業(yè)員工的技能提升問(wèn)題，因此，只有人數(shù)不超過(guò)250人的企業(yè)才有資格申請(qǐng)培訓(xùn)券。此外，政府還對(duì)企業(yè)申領(lǐng)培訓(xùn)券的數(shù)量作出了明確規(guī)定，即每個(gè)企業(yè)每年申請(qǐng)的培訓(xùn)券數(shù)量最多不超過(guò)20張。企業(yè)可以將所獲得的培訓(xùn)券作為福利發(fā)放給內(nèi)部員工，這樣一方面提高了員工工作的積極性，另一方面員工通過(guò)使用培訓(xùn)券參與相關(guān)培訓(xùn)還可以進(jìn)一步提高自身技能，從而增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。政府同樣鼓勵(lì)企業(yè)員工以個(gè)人方式，申領(lǐng)培訓(xùn)券接受相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)。這些員工包括：全職工作者和兼職工作者；總公司的員工和分公司的員工；在職工作者和休假人員。但是下列人員除外：公司內(nèi)部失業(yè)人員；從事有關(guān)政府工作的雇員；學(xué)徒制人員；失業(yè)后在失業(yè)期內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)金的人員。此外政府還對(duì)每名勞動(dòng)者每年獲得的培訓(xùn)券數(shù)量做了限定，即每個(gè)人每年申領(lǐng)的培訓(xùn)券不得超過(guò)4張（2張通過(guò)企業(yè)方式獲得，2張通過(guò)個(gè)人方式獲得）。企業(yè)員工可以將持有的培訓(xùn)券用于絕大多數(shù)相關(guān)課程的培訓(xùn)，從而促進(jìn)個(gè)人職業(yè)技能的提升。但是，這些培訓(xùn)課程大都屬于一般培訓(xùn)(GeneralTrain-ing)。也就是說(shuō)，通過(guò)課程學(xué)習(xí)所獲得的知識(shí)和技能，不僅對(duì)本企業(yè)有價(jià)值，而且，隨著受訓(xùn)員工的流動(dòng)，該種知識(shí)和技能也會(huì)對(duì)流入企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)力產(chǎn)生作用。相反，僅對(duì)企業(yè)自身有價(jià)值的特殊培訓(xùn)(SpecificTraining)是不予以認(rèn)可的，因?yàn)樵摲N類(lèi)型的技能培訓(xùn)在外部勞動(dòng)力市場(chǎng)上是沒(méi)有使用價(jià)值的。此外，諸如體育與藝術(shù)等與休閑娛樂(lè)相關(guān)的培訓(xùn)，也被排除在了培訓(xùn)券的資助范圍之外。

（三）保障措施

為保障培訓(xùn)券的有效實(shí)施，北威州政府一共在該地區(qū)建立了220個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)(counselingagency)。其目的是為解決企業(yè)與個(gè)人在參與培訓(xùn)券過(guò)程中所產(chǎn)生的有關(guān)問(wèn)題，以幫助他們更好地使用培訓(xùn)券。這些機(jī)構(gòu)包括成人教育中心(adulteducationcenter)、貿(mào)易和工業(yè)協(xié)會(huì)(tradeandindustryassociations)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織(economicdevelopmentorganizations)和技術(shù)中心(technologycenters)等。北威州政府面向所有的咨詢機(jī)構(gòu)提供了經(jīng)費(fèi)資助，因此，無(wú)論是面向企業(yè)還是面向個(gè)人咨詢機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)都是免費(fèi)的。此外，諸多咨詢機(jī)構(gòu)本身也是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，他們?cè)跒槠髽I(yè)和個(gè)人提供咨詢指導(dǎo)的同時(shí)也為勞動(dòng)者提供相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)。為避免由于搶奪生源而帶來(lái)的不良競(jìng)爭(zhēng)，北威州政府要求所有提供職業(yè)培訓(xùn)的咨詢機(jī)構(gòu)，必須在個(gè)人職業(yè)生涯指導(dǎo)上保持中立態(tài)度。并且，要為咨詢者提供三種以上的可行性方案，由咨詢者自主選擇。

（四）運(yùn)作流程

可以看出，北威州培訓(xùn)券的參與主體包括參培人員、政府、企業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)四方。其中政府與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的支付關(guān)系，決定著培訓(xùn)券的運(yùn)行模式。在傳統(tǒng)的體系中政府對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支付，主要是根據(jù)培訓(xùn)部門(mén)的效果，由政府直接予以補(bǔ)貼。而培訓(xùn)券則是通過(guò)一種間接的支付形式，即政府將培訓(xùn)資金轉(zhuǎn)換為培訓(xùn)券形式，形成對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的間接補(bǔ)貼。也就是政府將培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)以培訓(xùn)券的形式發(fā)放給申領(lǐng)人員，由申領(lǐng)人員根據(jù)自身的需要和偏好選取相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)。待培訓(xùn)完成發(fā)放畢業(yè)證書(shū)后，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)才可以將取得的培訓(xùn)券兌換為現(xiàn)金。

四、培訓(xùn)券的階段性成效

2008年1月，德國(guó)改革和研究咨詢協(xié)會(huì)(Innova-tiveEmploymentPromotionCompanyGmbH,G.I.B)發(fā)布了關(guān)于培訓(xùn)券實(shí)施兩周年的調(diào)查報(bào)告。報(bào)告顯示，培訓(xùn)券取得了初步成效，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（一）參培人員數(shù)量穩(wěn)步提升

從相關(guān)數(shù)據(jù)看，2006年1月的培訓(xùn)券發(fā)放數(shù)量只有不足1000張，在培訓(xùn)券實(shí)施的一年后，培訓(xùn)券的累積發(fā)放數(shù)量已超過(guò)6萬(wàn)張，截止到2008年1月，培訓(xùn)券的發(fā)放總數(shù)量已超到20萬(wàn)張。在某些月份，培訓(xùn)券的發(fā)放數(shù)量甚至超過(guò)了1萬(wàn)張。從中我們可以看出，培訓(xùn)券模式已初步形成并逐漸顯現(xiàn)出動(dòng)員效應(yīng)（見(jiàn)圖2）。一份相關(guān)調(diào)查顯示，37%的企業(yè)和49%的個(gè)人，正是由于培訓(xùn)券的大力資助使得他們從培訓(xùn)的邊緣走入到了培訓(xùn)之中。有二分之一的人認(rèn)為，通過(guò)培訓(xùn)券取得的培訓(xùn)，使他們?cè)谕獠縿趧?dòng)力市場(chǎng)中的處境發(fā)生了變化。

（二）培訓(xùn)課程內(nèi)容發(fā)生變化，女性參培人員比例較高

勞動(dòng)力市場(chǎng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為培訓(xùn)券持有者提供了廣泛的課程選擇。這些課程主要包括語(yǔ)言、信息技術(shù)、工業(yè)技術(shù)、企業(yè)管理等。參培人員可以根據(jù)自己的需要進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，隨著培訓(xùn)人數(shù)的增多，各培訓(xùn)課程其需求也在發(fā)生變化。最典型的是社會(huì)保障和護(hù)理專業(yè)(Socialandnursingprofessions)，起初階段只有不到10%的人員參與，但隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)該類(lèi)人員需求的增多，參與人數(shù)逐步增多。截止到2008年1月，約有三分之一的參培人員接受了此類(lèi)培訓(xùn)。在所有參培人員中，女性參培人員的總體參培率高于男性，約為60.9%。通過(guò)個(gè)人方式申請(qǐng)培訓(xùn)券的女性參培人員比率更高，約為69.7%，這也部分解釋了社會(huì)和護(hù)理專業(yè)備受重視的原因。

（三）培訓(xùn)券的資助額度及滿意度均較高

在2006至2007年間，歐洲社會(huì)基金一共投資了3400萬(wàn)用于培訓(xùn)券資助，平均每張培訓(xùn)券的資助額度高達(dá)330歐元。通過(guò)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，以培訓(xùn)券參加培訓(xùn)的人員中有約67%的人在小于50人的企業(yè)中工作，可見(jiàn)培訓(xùn)券在彌補(bǔ)小型企業(yè)培訓(xùn)不足方面發(fā)揮了良好的作用。此外，在所調(diào)查的企業(yè)和個(gè)人當(dāng)中，有90%的企業(yè)，86%的個(gè)人對(duì)現(xiàn)行的培訓(xùn)券制度表示滿意。

五、經(jīng)驗(yàn)與不足

（一）以需求為導(dǎo)向

傳統(tǒng)的培訓(xùn)一直以來(lái)采取的都是灌輸?shù)男问剑嘤?xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式由政府單方面決定，參培人員沒(méi)有選擇的自主權(quán)，因此積極性不高。北威州通過(guò)實(shí)施培訓(xùn)券，改變了傳統(tǒng)由供給驅(qū)動(dòng)的技能培訓(xùn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕枨篁?qū)動(dòng)的技能培訓(xùn)模式，可以說(shuō)是一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。參培人員可以綜合考慮個(gè)人興趣、經(jīng)濟(jì)條件、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)課程等多方面因素，對(duì)未來(lái)的工作傾向做出選擇，由以前的“要我學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;我要學(xué)”，極大地提高了參培人員的積極性和主動(dòng)性。此外，以需求為導(dǎo)向的培訓(xùn)模式還體現(xiàn)了參培人員的主體地位，因?yàn)閰⑴嗳藛T的資金是由政府流向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的中間環(huán)節(jié)，他們掌握了資金的流向和流量，因此，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)必須對(duì)整個(gè)培訓(xùn)消費(fèi)市場(chǎng)做出積極反應(yīng)。

（二）選擇的靈活性

培訓(xùn)券的最大內(nèi)在優(yōu)勢(shì)還在于它的靈活性與適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在時(shí)間選擇的靈活性和課程選擇的靈活性兩個(gè)方面。由于培訓(xùn)券具有較長(zhǎng)的時(shí)間效力，為參培人員提供了一個(gè)伸縮性極強(qiáng)的時(shí)間框架。參培人員可以根據(jù)自身的需要，靈活安排時(shí)間接受相應(yīng)的培訓(xùn)。此外，參培人員還可以通過(guò)各種渠道了解培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的信息并根據(jù)個(gè)人情況加以選擇，確定中意的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完成相應(yīng)培訓(xùn)，增大了參培人員的“受教育權(quán)”。

（三）增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

通過(guò)使用培訓(xùn)券，參培人員可以根據(jù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)條件和辦學(xué)狀況進(jìn)行自主選擇，即培訓(xùn)券充分體現(xiàn)了市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。為了獲得更多的經(jīng)費(fèi)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)會(huì)按照有關(guān)培訓(xùn)制度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)做好培訓(xùn)工作，包括增加新設(shè)施，提高教師水準(zhǔn)等。激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使得成本—效率成為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的核心理念，即培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一方面要重視對(duì)現(xiàn)有資源的合理配置，另一方面以培訓(xùn)者需求為動(dòng)力迅速反應(yīng)。由培訓(xùn)券引發(fā)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，大大提高了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整體效率和水平。

（四）增進(jìn)社會(huì)公平

德國(guó)政府積極的參與意識(shí)是德國(guó)職業(yè)教育成功的關(guān)鍵，政府出資實(shí)施培訓(xùn)券模式一方面體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)的責(zé)任，另一方面可以在某種程度上保障符合條件的每一個(gè)人享有平等接受教育與培訓(xùn)的權(quán)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果職業(yè)教育純粹依靠市場(chǎng)來(lái)提高，那么意味著個(gè)人接受教育的機(jī)會(huì)與狀況將受到個(gè)人家庭收入狀況的制約。此外，受制于勞動(dòng)者個(gè)人對(duì)培訓(xùn)教育認(rèn)識(shí)水平的有限以及由于信息不完善帶來(lái)的影響，他們接受繼續(xù)教育與培訓(xùn)的主動(dòng)性也不強(qiáng)。德國(guó)政府通過(guò)對(duì)培訓(xùn)券進(jìn)行資助以及建立相應(yīng)咨詢機(jī)構(gòu)的做法為勞動(dòng)者平等接受教育創(chuàng)造了良好的條件。使更多的勞動(dòng)者參與到了職業(yè)培訓(xùn)過(guò)程中，增進(jìn)了社會(huì)的公平。

然而，德國(guó)培訓(xùn)券在實(shí)施的過(guò)程中也存在著諸多不足：由于流通中參與方（培訓(xùn)券發(fā)行部門(mén)，參培人員，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，兌付機(jī)構(gòu)）過(guò)多而導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、部門(mén)管理費(fèi)用普遍偏高；由培訓(xùn)券保障機(jī)制的不健全而引發(fā)的“體外循環(huán)”、“黑市”的出現(xiàn)；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一味迎合參培人員的需要而導(dǎo)致的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)下降，培訓(xùn)缺乏整體規(guī)劃等，這些都是未來(lái)要解決的問(wèn)題。雖然德國(guó)的現(xiàn)行培訓(xùn)券存在著種種不足，但它畢竟是一種創(chuàng)新。通過(guò)實(shí)施培訓(xùn)券，大大調(diào)動(dòng)了參培人員的學(xué)習(xí)積極性，保證了國(guó)家在職業(yè)教育方面的投資，規(guī)范了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整體水平。可以說(shuō)，培訓(xùn)券在促進(jìn)職業(yè)教育公平和效率之間邁出了重要一步。當(dāng)前，我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確提出，要大力發(fā)展職業(yè)教育，創(chuàng)新學(xué)習(xí)制度，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的職業(yè)教育培訓(xùn)。也許，德國(guó)培訓(xùn)券的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠給予我們一定的啟示。

作者：劉文杰 王雁琳 單位：杭州師范大學(xué)教育學(xué)院