一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期財(cái)政狀況困難的原因分析

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，1954年財(cái)稅改革的不徹底性制約著國家財(cái)政狀況的根本好轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾方面:

1.對既得利益的照顧，在某種程度上使改革流于形式。(1)在稅制改革方面，采取了諸種旨在減輕企業(yè)稅負(fù)的措施。(2)在分稅制改革方面，基數(shù)的核定、稅種的劃分和收人分配比例等，幾乎均以保證地方既得利益為前提。(3)在國有企業(yè)利潤分配制度方面，實(shí)行稅制分流、稅后還貸以及“兩則”的同時，亦采取了一些變通性辦法照顧國有企業(yè)現(xiàn)狀。以上表現(xiàn)說明，這次財(cái)稅改革對各方面既得利益的照顧，已到了相當(dāng)充分的地步。間題在于，照顧既得利益實(shí)質(zhì)就是讓政府(特別是中央政府)繼續(xù)在改革中充當(dāng)“讓利者”的角色。只要財(cái)稅改革不能完全跳出以往“花錢買改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如果在實(shí)踐中把握不好照顧既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考慮而人為地加以擴(kuò)大，便會在某種程度上使改革流于形式。

2.改革內(nèi)容不能一次到位，短期內(nèi)效果不明顯，有引發(fā)舊體制弊端復(fù)歸的可能性。財(cái)稅改革所牽涉的各方面內(nèi)容是一個有機(jī)的整體，缺少任何一個方面或任何一個方面不按規(guī)范化的要求去操作，都會降低改革的整體效果。只要改革的效果不明顯，新體制運(yùn)行中所出現(xiàn)的困難，便可能誘使人們習(xí)慣性地操用舊辦法來處理新間題。

3.對財(cái)政需求間題的考慮，在相當(dāng)程度上牽制了對重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的注意力。1994年的財(cái)稅改革，是在國家財(cái)政持續(xù)困難并且陷入異常窘迫境地的背景下推出的。這就使得它在許多間題的處理上，不能不把財(cái)政的需求放在重要位置來考慮，以不減少財(cái)政收入或使財(cái)政收入略增長為前提。也正因?yàn)槿绱耍@些財(cái)稅改革的回旋余地很小。受回旋余地狹小的牽制，著眼于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的改革方案在相當(dāng)程度上打了折扣，從而降低了這次財(cái)稅改革的效果。①。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政如此困難，就財(cái)政本身而言，有三個原因:(l)財(cái)政收入增長相對緩慢，各個的增幅起伏較大。1979年一1992年，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的GNP年均增長14.6%，國內(nèi)財(cái)政收入年均增長9.4%.(2)財(cái)政支出規(guī)模剛性增長，支出結(jié)構(gòu)僵化，調(diào)節(jié)彈性很小。支出結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)是固定資產(chǎn)投資支出比重急劇下降，1978年為45.9煒，1992年為22.5%;非投資性支出中，文科衛(wèi)支出、行政管理費(fèi)以及自1986年列收列支的價(jià)格補(bǔ)貼是上升趨勢，而國防費(fèi)所占比重是下降趨勢，1978年為15%，1992年為8.6%。(3)債務(wù)依存度不高，但90年代初面臨的還債高峰，加劇了當(dāng)前的財(cái)政困難。我國80年代的國債償還期不斷縮短，使還本付息密集在9。年代初，雖然加大了發(fā)行額并推遲企業(yè)和機(jī)關(guān)團(tuán)體所持債務(wù)的償還期，還本付息支出仍然加大，減少了當(dāng)年的債務(wù)凈收入。②

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，轉(zhuǎn)軌時期財(cái)政困難，主要是非制度性因素和制度性因素造成的。

1.非制度性因素主要包括如下幾點(diǎn):(l)人口狀況不佳迫使財(cái)政支出規(guī)模快速膨脹。(2)工業(yè)化推進(jìn)要求財(cái)政支出保持膨脹狀態(tài)。(3)生產(chǎn)力水平相對低下的條件下推進(jìn)轉(zhuǎn)軌勢必導(dǎo)致財(cái)政收支互不對稱格局。(4)區(qū)域發(fā)展不平衡迫使財(cái)政在收入不足的條件下仍要承擔(dān)平衡職責(zé)。

2.體制因素總體來說主要包括如下幾點(diǎn):(l)國民收入分配政策與財(cái)政收入政策的矛盾。轉(zhuǎn)軌時期中國總體上說實(shí)行了相對分散的國民收入分配政策。但為了保證財(cái)政職能的正常履行，財(cái)政收入占GNP比重理應(yīng)相對提高，稅收政策應(yīng)保持從緊狀態(tài)。很顯然，兩者呈非對稱格局，兩相擠壓，財(cái)政收入集中率快速下滑，中央財(cái)政靠借債度日，個人收入、企業(yè)(含外資)收入、預(yù)算外收入則不斷增加.(2)快速推進(jìn)工業(yè)化政策與財(cái)政支出適度從緊政策的矛盾。(3)全面高速增長型社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的矛盾。(4)分權(quán)性的體制改革與強(qiáng)化中央權(quán)威性的財(cái)政體制改革的矛盾。(5)財(cái)源分布相對分散與稅收征管不嚴(yán)的矛盾。⑧

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期中影響財(cái)政規(guī)模的特殊因素有:(l)政府職能范圍存在模糊區(qū)間。在轉(zhuǎn)軌過程中，政府在市場配置與政府的交界處附近，始終存在著政府職能范圍的模糊區(qū)間。這是一個產(chǎn)生政府失靈和市場失靈的經(jīng)濟(jì)空間.(2)體制磨擦。體制改革說到底是一種制度的重新安排。新體制建立不會立即達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)，舊體制影響也不會一下子消失，在轉(zhuǎn)型過程中，新舊財(cái)稅體制會經(jīng)常發(fā)生磨擦和碰撞，造成財(cái)政收入流失，形成“政策陷井”，使財(cái)政擴(kuò)張或收縮財(cái)政規(guī)模的政策努力歸于失敗。(3)政府的價(jià)值取向偏好。在我國則是市場機(jī)制對傳統(tǒng)管制經(jīng)濟(jì)的全面滲透，政府要從管得過寬盡深的經(jīng)濟(jì)中退出來;政府在退出范圍、退出速度以及采用何種調(diào)控手段等方面的價(jià)值取向偏好，會直接影響財(cái)政規(guī)模的大小及變化。(4)宏觀調(diào)控的特殊性。在轉(zhuǎn)型時期，由于法制不健全，市場信號不完備等原因，使得法律手段調(diào)節(jié)和間接的經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)乏力，政府還必須適當(dāng)?shù)夭捎弥苯拥慕?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段和必要的行政手段來完成宏觀調(diào)控任務(wù)。宏觀調(diào)控的這種特殊性，會形成財(cái)政規(guī)模的收縮剛性的內(nèi)在的膨脹力量。(5)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化。改革開放使非國有經(jīng)濟(jì)成為新的增長點(diǎn)，但財(cái)政的財(cái)源基礎(chǔ)卻仍然固著在國有經(jīng)濟(jì)上面。這種錯位是造成財(cái)政收入不能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而同步增長的重要原因之一。④

第五種觀點(diǎn)，分稅制財(cái)政體制存在的問題:

1.有同志認(rèn)為分稅制目前存在一些新的矛盾:一是仍然沿用“基數(shù)法”確定稅收返還的數(shù)額，很容易出現(xiàn)“鞭打快牛”和因自然的、歷史原因所造成的“苦樂不均"問題。二是轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化的滯后，影響分稅制效果的發(fā)揮。三是支出責(zé)任尚待明晰。現(xiàn)行分稅制改革，在事權(quán)劃分方面沒有明確，財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分就失去參照，財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一這一分稅制的基本準(zhǔn)則就難以正確體現(xiàn)。③

2.有同志認(rèn)為，在中央與地方如何分稅問題上還有不少間題需要研究。原則上講，那些稅源寬廣、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響較大的稅種應(yīng)作為中央稅種，那些稅源分散，與地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展關(guān)系密切的稅種應(yīng)作為地方稅種。但現(xiàn)行的財(cái)政體制在開稅問題上并未能很好地貫徹這一原則.這至少可以從以下兩點(diǎn)得到說明:一是將公司(企業(yè))所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系不同劃分為中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅，這可以說是我國特有的做法。二是將個人所得稅作為地方稅種。在我國個人所得稅具有極為廣闊的發(fā)展前景，它在實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)方面將會發(fā)揮越來越大的作用。將這樣一個具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)收入分配功能的稅種劃為地方稅種，不能說不是一種失誤。⑧