一、中國政府在新農(nóng)保的責任現(xiàn)狀分析

經(jīng)過幾年的試點工作，新型農(nóng)村養(yǎng)老保障本身已初有模型，政府政策設計更為完善，責任落實更為具體，監(jiān)管體制更精細。具體體現(xiàn)以下幾個方面：其一，立法建設上。2009年國務院發(fā)布了《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老指導意見》，2010年正式出臺了《中華人民共和國社會保險法》，這是我國社會保障領域里程碑的發(fā)展。其二，政策制定設計。明確了國家有適時制定相應政策的責任；新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等其他養(yǎng)老保險制度的銜接辦法，明確了具體行政部門關于做好各種養(yǎng)老保險制度銜接的責任。其三，財政投入上，明確了政府的主導作用。不但規(guī)定政府養(yǎng)老保險基金籌集中補貼責任，還對各級政府的財政責任進行明確分工。其四，監(jiān)督管理上明確了政府在養(yǎng)老保險基金監(jiān)管中為新農(nóng)保參保人建立個人賬戶的責任；確立了具體的行政部門對基金的監(jiān)管責任。由于法律法規(guī)的缺位等各方面的原因，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險還存在一定的問題。

1.立法層次低，法律規(guī)制不完善。2010年雖然我國頒布了《中華人民共和國社會保險法》，這是農(nóng)村養(yǎng)老保險方面法律效力最高的法律，但該法關于農(nóng)村養(yǎng)老保險的內容也是寥寥數(shù)語，過于原則性，操作性不強。現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和實行依據(jù)的是2009年9月1日國務院發(fā)布的《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及2011年3月3日財政部、人力資源部發(fā)布的《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》，這兩部法律規(guī)范都是部門規(guī)章級別的法律規(guī)范，不是由立法機關頒布的法律規(guī)定，立法層次低。新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度自實行以來，我國尚未出臺一部綜合性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法。實踐中，新農(nóng)保屬于政策性保險，缺乏法律規(guī)范應有的規(guī)范性、權威性、嚴肅性。目前我國一直都沒有農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的特別法，各省市地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況自行規(guī)定地方規(guī)章制度，運行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

2．制度設計中我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險實行自愿原則，自愿原則和法律的強制性原則相違背，也和社會保障的強制性相背離，很難保障資金的穩(wěn)定來源，這就不能真正實現(xiàn)社會保障的最終目標。社會保險特征之一就是強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。由于我國現(xiàn)有法律缺乏關于政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和運作過程中承擔何種責任、怎樣承擔責任等問題的規(guī)定，導致作為責任主體的政府部門以法律沒有明文規(guī)定、政府經(jīng)費不足、農(nóng)民不參保政府無須建立制度等各種理由來推卸責任。

3．財政投入不足長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元體制，城市實行高福利、廣覆蓋的保障體制，農(nóng)村任其自我發(fā)展模式，財政投入上，國家嚴重偏重城市。和我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相比，我國政府在農(nóng)村財政投入嚴重不足。城鄉(xiāng)二元體制下，城市社會保障的事務完全由政府(后來逐漸延伸到單位或國有企業(yè))包辦，而農(nóng)村則以家庭保障和集體保障為主，政府幾乎不承擔責任，占全國人口70%的農(nóng)民僅享有全部社會保障費用的11%，而占全國人口30%的城鎮(zhèn)居民卻占有了全部社會保障費用的89%。近幾年，我國政府雖然加大了社會保障投入，但與社會保障建立比較成熟的國家相比，我國總量嚴重偏低。從社會保障支出占GDP的比重來看，西方國家社會保障和福利開支，20世紀90年代中期上升為占GDP的40%左右，北歐國家甚至已達到了50%，而我國的社會保障支出在90年代僅占GDP的5%左右，2000年，社會保障支出為1922.37億元，占當年財政總支出的比重為12.1%。新農(nóng)保試點工作實施以來，國家雖然加大了對農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入，可是相對于物價上漲的速度而言，每人每月55元的基本養(yǎng)老金確實太低，其保障水平與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和各方面承受能力不相適應。此外，未納入保障的農(nóng)村人口還很多，所以農(nóng)村養(yǎng)老金水平總體上是必然要提高的。

4．監(jiān)督管理不到位新農(nóng)保管理是一項技術性，復雜性，高難度的工作，無論從制度設計，還是實施操作過程中來說，不但需要經(jīng)辦人員具有較強的專業(yè)性和較高的綜合素質，還還需要獨立的經(jīng)辦機構。在新農(nóng)保制度試行初期，部分問題已經(jīng)暴露出來，例如“管理體制不完善”、“經(jīng)辦機構設置不健全”、“缺乏專業(yè)性人才”、“政策執(zhí)行不一致”等。由于目前在業(yè)務辦理的過程中，仍然以手工操作為主，為建立起信息化、網(wǎng)絡化的系統(tǒng)，各地的具體管理模式不同、具體操作流程差異大，這些都造成了高成本、低效率的情況，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收繳、發(fā)放、管理等都存在著安全隱患。

二、完善新農(nóng)保政府責任具體構想

社會保障作為一項社會制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，其實施運作需要借助政府的行政強制力量，需要政府承擔責任；承擔社會保障責任是政府歷史的、本源的職責，且由于制度變遷中路徑依賴現(xiàn)象的存在，政府介入社會保障、發(fā)揮其更強的引入路徑優(yōu)勢更是必要和必然的。

1．頂層制度設計下的政府責任針對我國立法層次不高，農(nóng)村養(yǎng)老立法體系不完善，政策設計存在缺陷，我國政府應該建立健全新型社會養(yǎng)老保險的法律體系和政策體系。首先，建立完善的農(nóng)村社會保障法律體系。在遵循《憲法》和《社會保險法》的基礎上，制定一部專門針對農(nóng)村的高層次的中央立法：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，具體內容應包括：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本制度目標、理念和原則、參保對象、籌資模式、基金管理、繳費和給付機制、政府的出資責任，保障水平、覆蓋面、經(jīng)辦機構的建立和運行，經(jīng)辦人員的職責等。在立法中明確規(guī)定參保原則為強制性，以法制的強制性來保證新農(nóng)保的可持續(xù)性發(fā)展。同時，政府應加大社會保險制度的宣傳力度，引導農(nóng)民認識社會保障的好處。

2．穩(wěn)定財政投入機制的政府責任新農(nóng)保要持續(xù)健康發(fā)展，政府穩(wěn)定的出資是關鍵。法律應該明確規(guī)定政府固定的財政出資機制。具體包括財政來源、各級確定的支出比重、明確的供款項目等內容。和西方發(fā)達國家相比，我國政府社保支出明顯偏低，并且，農(nóng)村和城市相比，政府對農(nóng)村的投入少之又少。因此，應該通過立法來完善新農(nóng)保的資金來源。其一，要加大政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的投資比例和總額，國家財政投入應該向農(nóng)村傾斜。其二，政府要廣開融資渠道，充實社會保障基金，如借鑒他國開征社會保障稅、發(fā)行社會保障彩票等。其三，資金運行中實行競爭機制，新農(nóng)保的大量基金交由經(jīng)營業(yè)績好、信譽好、效率高的專業(yè)投資機構和民間機構，并實行市場化運作、專業(yè)化經(jīng)營，政府在政策上予以指導并加強監(jiān)督，實現(xiàn)社會保障基金的保值與增值。

3.差異主體下的政府監(jiān)管責任要構建與完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的政府監(jiān)督管理的責任，首先應該立法明確規(guī)范政府各項職責。其次健全行政監(jiān)督管理體制，規(guī)范監(jiān)督管理模式，提高監(jiān)督管理效能。應將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險切實納入到政府的社會公共管理職責中，明確各級政府相關部門的機構設置，界定各部門的監(jiān)督管理職權邊界，理順監(jiān)管流程。最后，強化農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管。基金監(jiān)管是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的核心，直接關系著制度的持續(xù)運作，因此必須明確基金的主要管理部門和監(jiān)督部門、如何進行基金的保值增值運營等問題。

作者：周九香 單位：廣西宜州河池學院