“每一種行政法背后，皆蘊(yùn)藏著一種國(guó)家理論。”〔1〕現(xiàn)代社會(huì)可以通過一系列的歷史特征而加以標(biāo)示，每一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的特征都反映在法律制度深刻的變革上。〔2〕

邁耶所建立的行政法體系，一方面反映了德國(guó)19世紀(jì)市民法治國(guó)家和君主立憲的國(guó)家的特點(diǎn)，國(guó)家具有主權(quán)，享有最高權(quán)力，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和公民間的不對(duì)等關(guān)系;另一方面體現(xiàn)了法治國(guó)的理念，要求國(guó)家權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)，受法律的約束，使國(guó)家權(quán)力具有明確性和可預(yù)見性。邁耶通過法律優(yōu)越原則、法律保留原則確保行政權(quán)力在法律的范圍之內(nèi)，以達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。故而這個(gè)行政法體系關(guān)注的中心概念是法律，其設(shè)計(jì)的主要不足是對(duì)高權(quán)侵害行為以外的領(lǐng)域欠缺掌握。因?yàn)槭忻穹ㄖ螄?guó)著重確保人民免受高權(quán)行政的侵害的安全，所以行政法學(xué)關(guān)注的是節(jié)制行政高權(quán)的行使，主要著眼點(diǎn)著力于建構(gòu)高權(quán)行為的法律形式的體系。〔3〕

哈貝馬斯指出，古典的規(guī)范類型是條件性綱領(lǐng)，國(guó)家可以正當(dāng)進(jìn)行干預(yù)的有確定性的條件及其相應(yīng)的法律后果。但現(xiàn)代行政實(shí)踐方式表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、情境依賴性和不確定性，以至于它無法事先在想象中被充分認(rèn)識(shí)，也無法事后在規(guī)范上加以最后確定。〔4〕

在這種背景下，我們有必要認(rèn)真檢視新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上思考行政法學(xué)理論的應(yīng)對(duì)之道。

一、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷

(一)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

從18世紀(jì)理性主義時(shí)代開始，人類一直陶醉在理性主義編織的美麗謊言之中，天真地以為人類能掌握自然界和人類社會(huì)的因果規(guī)律，科學(xué)能精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)未來，“啟蒙運(yùn)動(dòng)的理性為追求那種使人類能征服自然的知識(shí)形式，而主張通過抽象分析，把對(duì)象鏈接為確定的、普遍的量和組成要素，把自然界看成數(shù)學(xué)上可掌握的、可推論的量化世界。”〔5〕這種充滿了實(shí)證主義色彩的知識(shí)觀，是一種以價(jià)值中立為外衣，簡(jiǎn)單的、直線的、可計(jì)算性為基礎(chǔ)的工具理性進(jìn)步觀。在這種知識(shí)觀的指導(dǎo)下建立的政治體制也是以追求進(jìn)步為目的，充滿著實(shí)證精神和科學(xué)精神的體制，“與科技官僚、全能國(guó)家的制度化條件緊密扣合起來而構(gòu)成現(xiàn)代文明國(guó)家的形式。”〔6〕在現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家體制中，總是希望能用科技的精神預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在人類能力范圍之內(nèi)，只要能憑借科技專家的理性就能夠正確清楚地認(rèn)識(shí)世界，基于這種正確的知識(shí)，就可以作出正確的風(fēng)險(xiǎn)決定，“‘安全’專家們所能做的只是運(yùn)用各種數(shù)學(xué)測(cè)量技術(shù)，建立起評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的量化模型，測(cè)量事件發(fā)生的可能性高低，努力達(dá)到理性計(jì)算所能及的安全，盡可能避免損失。”〔7〕而對(duì)于專家官僚體制無法掌握的風(fēng)險(xiǎn)，就被定性為“剩余風(fēng)險(xiǎn)”，剩余風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是不可估計(jì)、不可計(jì)算的，貝克以“組織的不負(fù)責(zé)任性”來定性這種自我危及的“簡(jiǎn)單的現(xiàn)代化”。

但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，戳穿了理性主義、科學(xué)主義編織的美麗的謊言。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是一種社會(huì)變遷理論，但與傳統(tǒng)不同的是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)挑戰(zhàn)既有工業(yè)社會(huì)的認(rèn)知、發(fā)展基礎(chǔ)與典范，并企圖從此種舊社會(huì)現(xiàn)代化過程中所衍生的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)、自危性及建構(gòu)社會(huì)自我翻轉(zhuǎn)、變遷的動(dòng)能。〔8〕

風(fēng)險(xiǎn)是不確定的、不可預(yù)測(cè)的、不可計(jì)算的，理性主義所仰仗的因果關(guān)系只是在經(jīng)驗(yàn)觀察的基礎(chǔ)上的一種主觀建構(gòu)，而不是事物與事物之間的客觀存在的聯(lián)系。而國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，也無法扮演全知全能的角色，全能國(guó)家的萎縮反映在(全球)重大環(huán)境災(zāi)難、科技高度風(fēng)險(xiǎn)威脅、結(jié)構(gòu)性失業(yè)及松懈中的社會(huì)安全制度危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中，代表主權(quán)國(guó)家實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的科技官僚、專家政治宣告失能，其傳統(tǒng)政治或?qū)I(yè)上對(duì)社會(huì)或?yàn)?zāi)變的預(yù)測(cè)、控制、復(fù)原能力及手段已無能為力。

“傳統(tǒng)政府治理的有限性，以及其過去在決策過程中缺乏社會(huì)參與及監(jiān)督的連結(jié)，而傾向單一權(quán)威式的、中心式的決策思維模式，往往無法跟上上述復(fù)雜的、網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)散的、價(jià)值高度沖突的全球化風(fēng)險(xiǎn)。”〔9〕在這種條件下風(fēng)險(xiǎn)決策就不再僅僅是一種科學(xué)的、專家的問題了，風(fēng)險(xiǎn)決策需要借助由政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素，借助價(jià)值判斷才能作出。而風(fēng)險(xiǎn)管理也必須采取開放的態(tài)度，將國(guó)家的角色定性為協(xié)調(diào)者，通過與多元的、不同立場(chǎng)的團(tuán)體的溝通作出風(fēng)險(xiǎn)決策，“透過協(xié)調(diào)的機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)問題開放給社會(huì)領(lǐng)域并形成公共論壇，由公民社會(huì)中的團(tuán)體代表共同參與決定政策。”只有當(dāng)這種新的“風(fēng)險(xiǎn)議論”形式被發(fā)現(xiàn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的種種問題才得到解決。風(fēng)險(xiǎn)法律要求的是高度的柔軟性和應(yīng)變能力。〔10〕

這就要求行政主體的風(fēng)險(xiǎn)決策需要是預(yù)防性的而不是補(bǔ)救性的，國(guó)家應(yīng)提早介入風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)，此外，還要求行政主體用非強(qiáng)制的柔性的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，在風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中不能以風(fēng)險(xiǎn)為名而侵犯人權(quán)。

(二)資訊社會(huì)

科技的發(fā)展，使得人類社會(huì)步入了資訊時(shí)代，資訊社會(huì)是指經(jīng)由新的重要科技之突破，人類迄今為止有關(guān)知識(shí)取得、溝通、交流、創(chuàng)新的限制被突破或摒除，人類知識(shí)、科技進(jìn)一步發(fā)展的無限可能性，已被開啟，其影響十分深遠(yuǎn)。〔11〕

信息科技的發(fā)展帶來的不僅僅是文化上、經(jīng)濟(jì)上的便利，它對(duì)于既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)也構(gòu)成了極大的沖擊。

不管是市民法治國(guó)，還是福利國(guó)家，行政決策均以一個(gè)預(yù)設(shè)為前提:“國(guó)家掌握所有的資訊，因?yàn)榉晒苤浦砸笕嗣穹模谝欢ǔ潭葍?nèi)乃基于其決定正確性之預(yù)設(shè)，而此預(yù)設(shè)又是以掌握充分資訊為前提的。”〔12〕

在舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，國(guó)家壟斷著幾乎所有的信息，政府成了知識(shí)理性的代名詞，人民只能接受來自國(guó)家給予的信息，處于信息的被動(dòng)接受者的地位。由于人民沒有信息資源，因此無法對(duì)行政問題作出判斷，只能信賴并服從國(guó)家作出的決策。但網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，使得社會(huì)之間的溝通交往方式發(fā)生了翻轉(zhuǎn)性的變化，信息獲取方式也發(fā)生了革命性的轉(zhuǎn)變，在資訊社會(huì)中知識(shí)變得易于獲得，容易掌握，官僚和專家壟斷知識(shí)和信息的可能性已被打破。信息科技的去中心化會(huì)帶來政治結(jié)構(gòu)的去中心化。第一，從國(guó)家和公民的關(guān)系來看，國(guó)家不再是唯一的或核心的治理者，而只是由社會(huì)各行動(dòng)者所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中的一個(gè)行為者而已;在該網(wǎng)絡(luò)中國(guó)家機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間系作為合作的伙伴，在互動(dòng)與談判的過程中均具有各自的利益。國(guó)家管理的模式應(yīng)強(qiáng)調(diào)溝通、反思與經(jīng)由程序而為調(diào)控。〔13〕