受困于同一陷阱:國(guó)有糧食企業(yè)與地方財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀及原因分析

國(guó)有糧食企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)中一個(gè)特殊的部門:它一頭連著農(nóng)民，負(fù)責(zé)糧食的收購(gòu)，關(guān)系到農(nóng)村糧食生產(chǎn)和農(nóng)民利益的保護(hù);另一頭連著糧食市場(chǎng)，關(guān)系到糧食供給和糧價(jià)的穩(wěn)定;還一頭連著國(guó)家財(cái)政和銀行，影響到銀行信貸質(zhì)量和財(cái)政收支狀況。由于國(guó)有糧食部門在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和作用，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革二十年來(lái)，它既受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊規(guī)則的特殊保護(hù)—糧食收購(gòu)與儲(chǔ)存費(fèi)用等資金基本上全部由國(guó)家銀行信貸提供，糧食購(gòu)梢價(jià)格倒掛的巨額虧損全部由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)貼;它同時(shí)又受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洪流的迅猛沖擊—糧價(jià)放開(kāi)、糧食經(jīng)營(yíng)放開(kāi)后，它成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中受沖擊最大的“受害者”—經(jīng)營(yíng)效益逐年下降，虧損逐年大幅度上升;它甚至還是新舊徑濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中最大的管理“真空’，—少數(shù)地方糧食部門鉆國(guó)家糧食購(gòu)銷政策的空子、通過(guò)巧立名目混淆政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損等手段，套取巨額的國(guó)家銀行信貸資金和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，用于小集團(tuán)揮霍浪費(fèi)或興建樓堂館所，致使國(guó)有糧食企業(yè)本身和地方財(cái)政“雪上加霜。”在新舊經(jīng)濟(jì)體制的交互作用下，在扭曲的糧食購(gòu)銷體制下，國(guó)有糧食企業(yè)和國(guó)家財(cái)政雙雙受困于“體制陷阱”而難以自拔，國(guó)家銀行也深受其害。

中央財(cái)政用于專儲(chǔ)糧保管費(fèi)用和利息補(bǔ)貼、中央和地方共同建立風(fēng)險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、對(duì)糧食企業(yè)老掛帳的利息補(bǔ)貼幾筆財(cái)政支出就高達(dá)292億元;國(guó)有糧食企業(yè)在銀行的虧損掛帳近兩年也以罕見(jiàn)的速度增長(zhǎng)，去年底已累計(jì)達(dá)1200多億元，今年一季度又增加了270億元。國(guó)有糧食企業(yè)的嚴(yán)重虧損，已經(jīng)與財(cái)政和銀行形成了牢牢的資金死結(jié)，并危及到銀行和財(cái)政資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。解開(kāi)這一資金死結(jié)，使國(guó)有糧食企業(yè)、國(guó)家財(cái)政和國(guó)家銀行一起走出困境，已經(jīng)是一項(xiàng)不可延緩的改革任務(wù)。

在分稅制財(cái)政管理體制下，地方財(cái)政對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是由于新預(yù)算體制和新稅制的著要任務(wù)是提高中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政收人的比重(分稅制按稅收總額中央與地方6，4分配來(lái)設(shè)計(jì))，地方財(cái)政收人所占份額逐漸縮小是必然的，地方財(cái)政會(huì)面臨短期的困難也是預(yù)料之中的事。1994年，在全國(guó)2400多個(gè)縣中，有一半以上的縣發(fā)生財(cái)政赤字，貴州、青海和新疆赤字縣分別高達(dá)76.7%、77.1腸和88.2%，有少數(shù)縣全年的財(cái)力還不夠當(dāng)年的工資性支出。如何振興地方財(cái)政仍然是一項(xiàng)既艱巨又長(zhǎng)期的任務(wù)。振興地方財(cái)政無(wú)非是在“增收”和“節(jié)支”兩個(gè)方面做文章。“增收”主要依靠培植稅源和加強(qiáng)征管，而培植培源又是帶根本性的措施。我國(guó)地方財(cái)政大量稅源來(lái)自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，絕大多數(shù)農(nóng)民又以種糧為主業(yè)，所以培植農(nóng)村稅源首先應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性。這就要求地方財(cái)政要竭力支持糧食系統(tǒng)按市場(chǎng)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)糧食。在原有糧食購(gòu)銷體制下，地方財(cái)政必然要背負(fù)起糧食系統(tǒng)巨額的虧損補(bǔ)貼。但是這一補(bǔ)貼規(guī)模過(guò)大而且持續(xù)增大，已經(jīng)嚴(yán)重地削弱了地方財(cái)政的支農(nóng)能力，這又會(huì)影響糧食的生產(chǎn)和有效供給。如果財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)的這一重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不能很好發(fā)揮作用，那么又是財(cái)政工作的嚴(yán)重失職。由此形成的“悖論”已使地方財(cái)政處于兩難境地。

揮動(dòng)起“多刃劍”，糧食流通體制改革的綜合效應(yīng)分析與對(duì)策建議

(一)徹底改革糧食流通體制是一把“多刃劍”

通過(guò)以上對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)和地方財(cái)政現(xiàn)狀及其原因的分析，我們看到，國(guó)有糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它自身的生存與發(fā)展的界限，它關(guān)系到糧食生產(chǎn)、農(nóng)民利益、銀行效益和財(cái)政收支狀況等一系列重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。因此，尋求國(guó)有糧食企業(yè)扭虧為盈的辦法和途徑，實(shí)際是要尋求到能夠綜合性解決以上多方面問(wèn)題的一把“多刃劍”。我國(guó)糧食流通體制改革方案就是一把鋒利的“多刃劍”，它以國(guó)有糧食企業(yè)體制改革為中心環(huán)節(jié)，以保護(hù)農(nóng)民種糧積極性、確保國(guó)有糧食企業(yè)能夠扭虧為盈、減輕直至完全取消財(cái)政對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)的虧損補(bǔ)貼為三大主體目標(biāo)，既較充分地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用，又符合中國(guó)國(guó)情，綜合采用了經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和控制，充分顯示了有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在糧食購(gòu)銷體制中貫徹執(zhí)行的強(qiáng)大威力。地方財(cái)政振興的希望也在很大程度上寓于這一重大改革之中。

這次糧食流通體制改革的中心環(huán)節(jié)是要使國(guó)有糧食企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，使之真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的法人實(shí)體。舊體制下的國(guó)有糧食企業(yè)和其它國(guó)有企業(yè)一樣，事實(shí)上成為政府的附屬物，是按計(jì)劃收購(gòu)糧食和供應(yīng)糧食的一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)。在改革的過(guò)程中，國(guó)有糧食企業(yè)的這種地位和性質(zhì)并沒(méi)有根本改變。當(dāng)糧食價(jià)格全面放開(kāi)，允許多種經(jīng)濟(jì)形式多種渠道經(jīng)營(yíng)糧食后，國(guó)有糧食企業(yè)受到了前所未有的沖擊:一方面，它必須仍然按計(jì)劃收購(gòu)糧食;另一方面，它又必須與許多個(gè)體糧商在銷售市場(chǎng)展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，由于國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈，總是在個(gè)體糧商的質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)優(yōu)勢(shì)沖擊下敗下陣來(lái)。

于是，大量糧食產(chǎn)品積壓，企業(yè)管理費(fèi)用和利息支出急劇增加，其直接后果是國(guó)有糧食企業(yè)連年虧損，負(fù)債累累;其間接后果便是財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加和銀行信貸質(zhì)量下降，風(fēng)險(xiǎn)增加。由于財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過(guò)重和銀行信貸資金被長(zhǎng)期占用無(wú)法償還，國(guó)有糧食企業(yè)周轉(zhuǎn)困難，于是農(nóng)民賣糧難成為必然。可見(jiàn)，糧食流通體制問(wèn)題是關(guān)系到糧食生產(chǎn)、農(nóng)戶利益、國(guó)有糧食企業(yè)效益、銀行效益和財(cái)政收支狀況的關(guān)鍵問(wèn)題，其中心環(huán)節(jié)又是政企不分的國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。因此，只有抓住這一中心環(huán)節(jié)，徹底改革糧食流通體制，才能避免自然風(fēng)險(xiǎn)和人為壟斷對(duì)糧食市場(chǎng)的沖擊和操縱，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，從而穩(wěn)定物價(jià)總水平和穩(wěn)定人心，穩(wěn)定社會(huì)。

(二)糧食流通體制改革的幾項(xiàng)重要對(duì)策建議

首先，糧食收購(gòu)價(jià)應(yīng)通過(guò)立法確定基準(zhǔn)價(jià)格—“成本十平均利潤(rùn)”或略高于此。這次糧食流通體制改革要求做到“按市場(chǎng)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)，主渠道掌握糧源，順價(jià)銷售”。其總體思路是十分正確的。但是由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)節(jié)有其特殊性，農(nóng)產(chǎn)品的需求比較穩(wěn)定，而其供給卻因自然條件容易出現(xiàn)波動(dòng);特別是在糧食大豐收的年份，糧食市場(chǎng)價(jià)就可能降至其價(jià)值以下，甚至低于成本，以致“谷賤傷農(nóng)”，最終影響糧食生產(chǎn)和供給的穩(wěn)定增長(zhǎng)。