1　水資源可持續(xù)管理的重要性

水是生命之源,是人類賴以生存和發(fā)展的不可缺少的一種寶貴資源。但是長期以來,人們一直以為它是取之不盡用之不竭的廉價自然資源,并沒有產生緊迫感;直到進入20世紀后半葉,經(jīng)濟的飛速發(fā)展、人口的迅猛增長以及水源污染使一些水資源比較貧乏的地區(qū)相繼出現(xiàn)水的供需緊張狀況,水問題日顯突出。目前,水資源短缺已成為全球性問題,它不僅破壞了自然環(huán)境系統(tǒng),也制約著人類社會的發(fā)展,人們逐漸認識到,要保證人類社會的可持續(xù)發(fā)展就必須做到水資源的可持續(xù)利用。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會給出了公認的可持續(xù)發(fā)展的定義為:“既滿足當代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”,它包含3層意思,即代際平等、區(qū)域間平等、人類社會與自然的和諧發(fā)展。持續(xù)利用則是可持續(xù)發(fā)展的另一含義,是對再生資源使用的專門術語,對非再生資源的利用是無“持續(xù)”可言的[1]。水資源可持續(xù)利用的目標是:根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論、依托于生態(tài)、經(jīng)濟系統(tǒng)之中,支持和維護自然—社會的持續(xù)發(fā)展,其中心任務是開發(fā)利用水資源、保護環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟,永續(xù)地滿足當代人和后代人發(fā)展用水的需要。水資源可持續(xù)利用是通過水資源可持續(xù)規(guī)劃和管理來實現(xiàn)的。

水資源系統(tǒng)規(guī)劃是從系統(tǒng)整體出發(fā),依據(jù)系統(tǒng)范圍內的社會發(fā)展和國民經(jīng)濟部門用水的需求,制定流域或地區(qū)的水資源開發(fā)和河流治理的總體策劃工作。其中主要包括確定開發(fā)治理目標、優(yōu)選實施方案和擬定開發(fā)治理程序等[2]。水資源管理則是對水資源開發(fā)、利用和保護進行組織、協(xié)調、監(jiān)督和調度等方面的實施,包括運用行政、法律、經(jīng)濟、技術和教育等手段,組織開發(fā)利用水資源和防治水害;協(xié)調水資源的開發(fā)利用與治理和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系,處理好各地區(qū)、各部門間的用水矛盾;監(jiān)督并限制各種不合理開發(fā)利用水資源和危害水源的行為;制定水資源的合理分配方案,處理好防洪和興利的調度原則,提出并執(zhí)行對供水系統(tǒng)及水源工程的優(yōu)化調度方案;對來水量變化及水質情況進行監(jiān)測與相應措施的管理等[3]?，F(xiàn)代水資源管理即是在水資源可持續(xù)利用思想的指導下,進行水資源的合理配置,保證水資源的承載能力在“社會經(jīng)濟—水資源—環(huán)境生態(tài)”3個系統(tǒng)的耦合發(fā)展中得到保持甚至提高。由此可見,水資源系統(tǒng)的規(guī)劃和管理是水資源開發(fā)利用的不同方面。前者是達成目標的總體部署,后者是對實施過程的調控,它們統(tǒng)一于水資源可持續(xù)利用這一目標中。由于水資源系統(tǒng)具有自然系統(tǒng)和人工系統(tǒng)的雙重屬性,使得對水資源系統(tǒng)的管理研究非常復雜,牽涉的學科領域也異常廣泛,本文將從管理體制、調控機制、法律、教育、技術保障等各個方面來探討水資源系統(tǒng)可持續(xù)管理的研究框架。

2　水資源可持續(xù)管理的系統(tǒng)框架

2.1　建立和完善水資源管理體制

水作為一種自然資源和環(huán)境要素,其形成和運動具有明顯的地理特征,它以流域為單元構成一個統(tǒng)一體。隨著水文地理和生態(tài)學等學科的不斷發(fā)展,使人們逐步認識到,以流域為單元對水資源實行綜合管理,順應了水資源的自然運移規(guī)律和經(jīng)濟社會特性,可以使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮。

流域是一個從源頭到河口的天然集水單元,它是一個具有層次結構和整體功能的復合系統(tǒng),流域水循環(huán)不僅構成了經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎、是生態(tài)環(huán)境的控制因素,同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結所在。

流域水資源管理就是將流域的上、中、下游,左岸與右岸,干流與支流,水量與水質,地表水與地下水,治理、開發(fā)與保護等作為一個完整的系統(tǒng),將興利與除害結合起來,運用行政、法律、經(jīng)濟、技術和教育等手段,按流域進行水資源的統(tǒng)一協(xié)調管理。流域水資源管理既不允許顧此失彼,更不允許以鄰為壑,需要統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)、各部門之間的用水需求,保證流域生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化平衡,全面考慮流域的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

另一方面,應加強城市水務局體制的建設。改革開放以來,我國城市數(shù)量迅速發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴大。城市作為一定地域范圍內的經(jīng)濟中心、物流中心、文化中心和信息中心,在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮著越來越重要的作用。由于城市地域范圍有限,集雨面積小,自產水資源數(shù)量少,但城市經(jīng)濟規(guī)模大,人口密集,點源污染高度集中,因此對防洪要求很高,供水保證難度很大,水污染防治任務十分繁重。如何以水資源的可持續(xù)利用保障城市的可持續(xù)發(fā)展,對現(xiàn)代水務工作提出了前所未有的高要求。城市水務涉及水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護的各個方面,貫穿水源地保護、供水、輸水、用水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等整個過程,是現(xiàn)代化城市建設與發(fā)展的重要基礎。國內外實踐已經(jīng)表明,在城市轄區(qū)內由水務局對水資源實行統(tǒng)一管理,能夠取得好的效果,也符合大的范圍內按流域管理水資源的系統(tǒng)思想。盡管目前我國城市水務局管理體制的建立尚處于發(fā)展階段,在新《水法》也沒有作出明確的規(guī)定,但不少地方已取得實效和好的經(jīng)驗。如在我國較早進行水資源管理體制改革而成立的上海市水務局,作為主管全市水行政的市政府組成部門,其設置的主要職能處(室)包括:政策法規(guī)處、綜合規(guī)劃處、防汛和設施管理處、建設管理處、水資源管理處、農村水利處、科學技術處、經(jīng)濟督導處等。改革的目的,就是為了實現(xiàn)水務一體化管理。借鑒香港經(jīng)驗,1993年成立的深圳市水務局自成立以來也取得了很好的效果。

所以,水資源管理的實質,就是要建立一套適應水資源自然流域特性和多功能統(tǒng)一性的管理制度,消除實際中存在的“多龍管水”現(xiàn)象,使有限的水資源實現(xiàn)優(yōu)化配置和發(fā)揮最大的綜合效益,保障和促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.2　通過需求管理、價格機制實現(xiàn)水資源的合理配置

由于經(jīng)濟發(fā)展和人口增加,各類用水迅猛增長,而供水的發(fā)展常落后于需水的增長要求,因此不得不對用水加以限制:不是要多少水供多少水,而是供多少水用多少水,即供需關系由原來的“以需定供”原則,變成“以供定需”的原則。在這種情況下,人們就開始考慮如何對需水要求進行分析,使各類需水指標進一步合理化。這時水管部門的職責就不是只管按照用水戶提出來的用水要求,千方百計去修建供水工程來滿足它,而是要對用戶提出來的用水要求進行分析,并和用戶一起想方設法,降低用水指標和定額,以便在有限的供水能力條件下使水發(fā)揮更大的效益。