一、城市房屋拆遷的現(xiàn)行法律規(guī)定及法律性質(zhì)

城市房屋拆遷，是指建設(shè)單位根據(jù)規(guī)劃要求和政府批準(zhǔn)的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民重新安置，并對其所受損失予以補(bǔ)償?shù)囊幌盗蟹尚袨椤Ｐ枳⒁獾氖牵话阋饬x上的拆遷，是指國有土地上的拆遷，同時拆遷的進(jìn)行必須以取得拆遷許可證為前提條件。

長期以來我國在城市房屋拆遷過程中一直沿用《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》），其中最大的詬病是對于征收方式上沒有區(qū)分政府征收行為與開發(fā)商的商業(yè)拆遷行為，以至于被拆遷人的切身利益得不到有效的保護(hù)。《物權(quán)法》的出臺無疑使《城市房屋拆遷管理條例》中所確定的城鎮(zhèn)房屋拆遷模式得到新的審視與修正。最終使得政府的行政征收行為與開發(fā)商的商業(yè)拆遷行為得以區(qū)分并適用不同的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。前者恪守公共利益原則，后者則貫徹契約自由的精神。

對于“城市房屋拆遷是一種什么性質(zhì)的行為”這一問題，歷來存在不同的觀點。主要有：第一，拆遷是平等主體之間就財產(chǎn)權(quán)益的發(fā)生、變更、消滅而產(chǎn)生的民事法律行為，因拆遷而引發(fā)的糾紛由民事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整；第二，拆遷是國家基于公共利益目的而進(jìn)行的一系列具體行政行為，拆遷人是行使行政職權(quán)或經(jīng)法規(guī)授權(quán)的行政主體，拆遷權(quán)在本質(zhì)上屬于公權(quán)力，應(yīng)適用行政法調(diào)整與拆遷有關(guān)的法律關(guān)系；第三，將與房屋拆遷有關(guān)的一系列行為實行“兩分法”，即在拆遷安置完成前，取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或個人，以自己的名義進(jìn)行的拆遷行為，實質(zhì)上是實施法律法規(guī)授權(quán)的職權(quán)行為，建設(shè)單位或個人獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任，在拆遷行為中成為授權(quán)性行政主體；拆遷任務(wù)完成以后，建設(shè)單位或個人就成為完全的民事主體，負(fù)責(zé)進(jìn)行以盈利為目的的開發(fā)建設(shè)。

二、房屋拆遷的法律關(guān)系

判斷某一法律關(guān)系的性質(zhì)關(guān)鍵是看主體之間的地位：若在主體之間的地位是平等的，都以自己獨立的意志參與法律關(guān)系并不受對方的強(qiáng)制，則該法律關(guān)系是民事性質(zhì)；若主體之間地位不平等，一方可以將自己的意志強(qiáng)加給對方并能單方面設(shè)定、變更或消滅對方的權(quán)利義務(wù)，則該法律關(guān)系是行政性質(zhì)。就目前《條例》的規(guī)定而言，城市房屋拆遷法律關(guān)系兼具行政和民事兩種性質(zhì)。首先，在拆遷許可、拆遷裁決、強(qiáng)制拆遷等法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，其意志對相對人有支配性和強(qiáng)制性，此類關(guān)系屬于行政法律關(guān)系性質(zhì)。其次，拆遷人和被拆遷人之間就拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而發(fā)生的關(guān)系屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)，因為雙方地位是平等的，依據(jù)意思自治原則來進(jìn)行協(xié)商。

拆遷法律關(guān)系中的確包含了民事法律關(guān)系，但在政府主導(dǎo)拆遷的條件下，行政法律關(guān)系在城市房屋拆遷法律關(guān)系中無疑是占據(jù)主要地位的。民事法律關(guān)系在城市房屋拆遷法律關(guān)系中是依附于行政法律關(guān)系而存在的，具有從屬性。

房屋拆遷過程中涉及的民事法律關(guān)系主要有：

（1）拆遷人與被拆遷人因房屋拆遷補(bǔ)償、安置而發(fā)生的民事法律關(guān)系。在房屋拆遷管理部門公布的拆遷期內(nèi)，拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷主管部門公布的的拆遷期內(nèi)與被拆遷人就補(bǔ)償、安置等問題簽訂書面協(xié)議，協(xié)議應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償方補(bǔ)償金額、安置用房、安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過度期限等事項。（2）拆遷人與房屋拆遷單位因委托拆遷而發(fā)生的民事法律關(guān)系。當(dāng)事人因民事法律關(guān)系而引起的爭議，應(yīng)當(dāng)依法申請仲裁或向人民法院起訴。向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

房屋拆遷過程中涉及的行政法律關(guān)系主要有：（1）拆遷許可法律關(guān)系。包括房屋拆遷管理部門與拆遷人之間因房屋拆遷許可證的審批頒發(fā)而發(fā)生的行政法律關(guān)系；拆遷人與有關(guān)管理部門或被拆遷人因房屋或地面附著物是否應(yīng)當(dāng)拆遷，而發(fā)生爭議引起的法律關(guān)系。從實質(zhì)上講，這一關(guān)系是有權(quán)決定拆遷的當(dāng)?shù)乜h級以上房屋拆遷管理部門和被拆遷人之間因拆遷引起的行政法律關(guān)系。（2）房屋拆遷主管部門與被拆遷人之間因房屋拆遷公告發(fā)生的行政法律關(guān)系。房屋拆遷許可證一經(jīng)發(fā)放，房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)將拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等房屋拆遷公告或其他形式予以公布。房屋拆遷公告公布后，拆遷人、被拆遷人必須服從城市建設(shè)需要，在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。（3）房屋拆遷管理部門因處罰拆遷當(dāng)事人違法行為而發(fā)生的行政法律關(guān)系。（4）拆遷人與被拆遷人因達(dá)不成房屋拆遷協(xié)議被經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門進(jìn)行裁決而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系。當(dāng)事人對房屋拆遷過程中的具體行政行為不服時，可以申請復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。

三、城市房屋拆遷過程中的法律困境

（一）開發(fā)商與被拆遷人主體法律地位不平等。要保證拆遷補(bǔ)償公平合理，前提是要保證拆遷人與被拆遷人的法律地位平等。

《條例》規(guī)定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進(jìn)行拆遷，其目的就是為了防止拆遷主體不平等。但2001年《條例》規(guī)定的法定拆遷事由是“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證建設(shè)項目順利進(jìn)行”。這與2004年憲法修正案關(guān)于“公民合法的私有財產(chǎn)，非為公共利益并給予補(bǔ)償不得予以征收”的原則精神相違背，而且人為地使土地一級市場的開發(fā)商得到高于普通居民的法律保護(hù)。《城市房地產(chǎn)管理法》同時規(guī)定，開發(fā)商依照土地使用權(quán)出讓合同得到的土地出讓權(quán)除非因公共利益不得收回。這說明，中國十多年來房屋拆遷法律對土地開發(fā)市場中開發(fā)商的土地出讓權(quán)和土地轉(zhuǎn)讓市場中房地產(chǎn)買受人的使用權(quán)之間一直存在“雙重標(biāo)準(zhǔn)”和權(quán)利歧視，其救濟(jì)效果大相徑庭，開發(fā)商和居民們的利益不能得到同等保護(hù)。如此缺乏公正的立法取向，直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法和司法實踐中的不平等。

（二）行政權(quán)力過度介入減損了行政機(jī)關(guān)的公信力。《條例》中賦予政府權(quán)力過大，監(jiān)督條款則失之闕如。該法規(guī)涉及政府職能的主要有第5、6、7、9、16、29以及34-38條，其中第34-37條是規(guī)定政府對其他拆遷主體的違法監(jiān)督的。唯一規(guī)定政府責(zé)任的條款（第38條），也是概括性的，缺乏現(xiàn)實約束力。與此相反，該法規(guī)賦予給政府的權(quán)力卻相當(dāng)大。諸如：管理部門有權(quán)決定是否允許拆遷，一旦批準(zhǔn)某塊地的拆遷，就意味著這片土地的使用權(quán)已被收回，被拆遷人在前提上就已經(jīng)失去和開發(fā)商討價還價的余地（見5、6條）。再如第16條：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)做出。當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”第17條：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。”根據(jù)這兩條之規(guī)定，政府部門可以直接干涉拆遷糾紛，決定拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠砼c否，并主宰了被拆遷房屋的存續(xù)命運。而有關(guān)房產(chǎn)價格的評估條款以及搬遷補(bǔ)償?shù)软椨傻胤搅⒎C(jī)構(gòu)規(guī)定的條款也等于明文限定了補(bǔ)償?shù)捻椖亢蛿?shù)額，從而使拆遷補(bǔ)償協(xié)議往往徒具民事協(xié)議之名而無平等協(xié)商之實。