2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上首次提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)（即“兩型社會(huì)”）；2007年10月，黨的十七大報(bào)告要求到2020年基本形成主體功能區(qū)布局，同年12月國務(wù)院批準(zhǔn)在武漢城市圈和長株潭城市群設(shè)立全國兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；2010年底，國務(wù)院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，同時(shí)各省市自治區(qū)也在制定和實(shí)施本地區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃；2011年3月，國家發(fā)布“十二五”規(guī)劃，其第五章和第六章分別部署實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、加快建設(shè)兩型社會(huì)。筆者認(rèn)為，主體功能區(qū)與兩型社會(huì)建設(shè)關(guān)系密切，前者的制定和實(shí)施非常有利于后者的推進(jìn)，這是因?yàn)橹黧w功能區(qū)可以看作是兩型社會(huì)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。

一、主體功能區(qū)規(guī)劃是資源節(jié)約、環(huán)境友好的宏觀制度創(chuàng)新

我國人口眾多，資源環(huán)境壓力巨大。國土面積的65%是山地和丘陵，33%是干旱區(qū)、荒漠區(qū)，70%的國土?xí)馐艿降湫偷臇|亞季風(fēng)強(qiáng)烈影響，可能帶來嚴(yán)重的自然災(zāi)害，這種情況在世界大國中是罕見的。我國的大陸平均高度是世界大陸平均高度的1.83倍，自然環(huán)境的脆弱性顯而易見。現(xiàn)有水土流失面積356.92萬平方公里，占國土總面積的37.2%。其中水力侵蝕面積161.22萬平方公里，占國土總面積的16.8%；風(fēng)力侵蝕面積195.70萬平方公里，占國土總面積的20.4%。自然侵蝕加上不斷增強(qiáng)的人類活動(dòng)，共同加速了對(duì)地表的嚴(yán)重干擾。我國發(fā)生自然災(zāi)害的頻率也呈提高之勢(shì)，大約1500年前的隋代每年是1.6次，現(xiàn)在是每年3.9次。從現(xiàn)在到未來的30年當(dāng)中，還可能增長到每年4.1次。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出：“要按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，把提高空間利用效率作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局，走空間集約利用的發(fā)展道路。”具體來說，一是要嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度，把握開發(fā)時(shí)序，使絕大部分國土空間成為保障生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品供給安全的空間；二是資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、人口密度較高的城市化地區(qū)要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其他地區(qū)要依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點(diǎn)式開發(fā)，建設(shè)好縣城和有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張；三是各類開發(fā)活動(dòng)都要充分利用現(xiàn)有建設(shè)空間，盡可能利用閑置地、空閑地和廢棄地；工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)要按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和有利于污染集中治理的原則集中布局，以工業(yè)開發(fā)為主的開發(fā)區(qū)要提高建筑密度和容積率，國家級(jí)、省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)要率先提高空間利用效率，各類開發(fā)區(qū)在空間未得到充分利用之前，不得擴(kuò)大面積；四是交通建設(shè)要盡可能利用現(xiàn)有基礎(chǔ)擴(kuò)能改造，必須新建的也要盡可能利用既有交通走廊；跨江（河、湖、海）的公路、鐵路，應(yīng)盡可能共用橋位。

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，到2020年，全國陸地國土空間的開發(fā)強(qiáng)度（也就是居住、建設(shè)占地面積占全國陸地面積的比例）控制在3.91%以下，城市空間控制在10.65萬平方公里以內(nèi)，農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設(shè)占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內(nèi)，工礦建設(shè)空間適度減少。而全國90%以上陸地面積將用來保障生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品供給安全。綠色生態(tài)空間擴(kuò)大，林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上，河流、湖泊、濕地面積有所增加。

因此，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是最大的資源節(jié)約，形成主體功能區(qū)布局是對(duì)環(huán)境最友好的宏觀制度創(chuàng)新。

二、主體功能區(qū)實(shí)施是最有效的結(jié)構(gòu)調(diào)整

兩型社會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但長期以來，我國普遍存在重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、輕區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)象。事實(shí)上，對(duì)于兩型社會(huì)建設(shè)，如果不進(jìn)行區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，僅僅進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整難以收到實(shí)效，甚至越調(diào)越亂。

實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，是根據(jù)資源環(huán)境承載能力將國土劃分為四類：一是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。這類區(qū)域要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位。二是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。這類區(qū)域要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。三是限制開發(fā)區(qū)域，是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展的原則，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。四是禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。在國家和省級(jí)層面制定主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于保護(hù)資源環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，按自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，維護(hù)未來的生態(tài)安全；有利于逐步縮小地區(qū)之間生活水平、福利水平的差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)發(fā)展成果共享，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》把環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，就是要促進(jìn)這類人口密集、開發(fā)強(qiáng)度高、資源環(huán)境負(fù)荷過重的區(qū)域率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而也可以為中西部地區(qū)騰出更多的發(fā)展空間；把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)域確定為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，是為了引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類區(qū)域集中，進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展；把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)條件的區(qū)域確定為限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是為了更好地保護(hù)這類區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力，使國家6支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善民生的政策能更集中地落實(shí)到這類區(qū)域，盡快改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)和人民生活條件。

主體功能區(qū)進(jìn)行的是“集中均衡式”經(jīng)濟(jì)布局，即在較小空間尺度的區(qū)域集中開發(fā)、密集布局；在較大空間尺度的區(qū)域，形成若干個(gè)小區(qū)域集中的增長極，并在國土空間相對(duì)均衡分布。這是一種既體現(xiàn)高效、又體現(xiàn)公平的開發(fā)模式。工業(yè)化城鎮(zhèn)化將在適宜開發(fā)的一部分國土空間集中展開，產(chǎn)業(yè)集聚布局、人口集中居住、城鎮(zhèn)密集分布。在繼續(xù)提升現(xiàn)有特大城市群整體功能和國際競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)上，在其他適宜開發(fā)的區(qū)域，培育若干新的大城市群和區(qū)域性城市群，形成多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化的城市化格局，使經(jīng)濟(jì)增長的空間由東向西、由南向北拓展，人口和經(jīng)濟(jì)在國土空間的分布更趨集中均衡。