1隨著社會經(jīng)濟的進步，現(xiàn)代城市不僅出現(xiàn)規(guī)模快速膨脹、人口財富高度集中的發(fā)展趨勢，而且伴隨這種趨勢，城市同時也成為災(zāi)害的巨大承載體。20世紀(jì)90年代，我國每年因災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失高達(dá)1000一3000億元，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%-6%，其中大部分集中在城市。以水污染為例，我國90%城市水域遭污染，供32個重點城市人口飲用的71個水源中，有31個達(dá)不到3類飲用水標(biāo)準(zhǔn)，有1.7億人飲用被有機物污染的水。雖然城市災(zāi)害的威脅正在不斷加劇，但我國城市的災(zāi)害綜合管理能力卻相對薄弱。本文以城市環(huán)境災(zāi)害為主要研究對象，依據(jù)城市災(zāi)害管理的基本原理，研究探討建立城市環(huán)境災(zāi)害的二元化管理模式。

2城市環(huán)境災(zāi)害管理現(xiàn)狀概述

2.1城市環(huán)境災(zāi)害主要特點

城市環(huán)境災(zāi)害產(chǎn)生于人一機(人所控制的一切對象的總稱)一環(huán)境系統(tǒng)，就其成災(zāi)機制與造成危害進行分析，主要特點包括:

2.1.1被動誘發(fā)性與群聚性

環(huán)境災(zāi)害由人為因素與自然因素共同誘發(fā)產(chǎn)生，如污染型環(huán)境災(zāi)害;環(huán)境災(zāi)害往往產(chǎn)生并作用于人類活動相對集中區(qū)域，特別是城市環(huán)境。因而，環(huán)境災(zāi)害影響面廣，往往會導(dǎo)致公共安全危機。

2.1.2突發(fā)性與影響的持續(xù)性

無論是突發(fā)性還是遲緩型環(huán)境災(zāi)害，其危害性后果均具有突發(fā)性和持續(xù)性，如:核泄漏事故、海上溢油事故與化工廠毒物泄漏事故等突發(fā)性環(huán)境災(zāi)害以及日本水誤病與骨痛病等遲緩型環(huán)境災(zāi)害。因此，環(huán)境災(zāi)害的影響時間長，容易導(dǎo)致次生災(zāi)害或災(zāi)難。

2.1.3可預(yù)測性與可控性

隨著科學(xué)技術(shù)的進步，環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展與演變規(guī)律逐漸為人類所認(rèn)識，人類可以通過控制自己的行為，進而在一定程度上控制或減少環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生。例如:目前人類對于城市煙霧災(zāi)害不僅可以預(yù)測，而且可以控制，也就是說，通過有效的管理可以實現(xiàn)災(zāi)害影響的控制。

城市環(huán)境災(zāi)害的形成既有自然因素，又有人為因素。因此，對于大多數(shù)環(huán)境災(zāi)害，可以運用技術(shù)、經(jīng)濟、法律、行政與教育等各種手段，通過城市環(huán)境災(zāi)害管理，減少甚至避免環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生。

2.2城市環(huán)境災(zāi)害管理現(xiàn)狀

2.2.1城市環(huán)境災(zāi)害管理主要存在問題

我國城市環(huán)境災(zāi)害管理主要存在兩個方面的問題，就管理機制而言，表現(xiàn)為“四多四少”，即多應(yīng)急處置，少綜合管理;多單兵作戰(zhàn)，少綜合體系;多政府運作，少社會動員;多內(nèi)緊外松，少公共溝通。

就災(zāi)害全過程管理而言，沒有充分按照災(zāi)害全周期要求進行管理;缺乏有效整合及協(xié)調(diào)各方(政府與非政府)的力量;尚未完善單災(zāi)種管理和綜合管理的銜接;缺乏常態(tài)管理與應(yīng)急管理的協(xié)同。

2.2.2城市環(huán)境災(zāi)害管理的基本要求

鑒于上述問題，在城市環(huán)境災(zāi)害管理中，一是要確保管理基本內(nèi)容的完整性，即充分實現(xiàn)環(huán)境災(zāi)害的監(jiān)測與信息收集、管理與傳遞;環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險分析與預(yù)測預(yù)報(預(yù)警);環(huán)境災(zāi)害區(qū)劃與規(guī)劃，建立減輕環(huán)境災(zāi)害的預(yù)案;減輕環(huán)境災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)過程中的救助以及災(zāi)后恢復(fù)重建等方面工作的組織與協(xié)調(diào);有關(guān)環(huán)境災(zāi)害管理的方針、政策與法規(guī)的制定;環(huán)境災(zāi)害管理組織結(jié)構(gòu)的建立;環(huán)境災(zāi)害的公共監(jiān)督機制的建立;環(huán)境災(zāi)害的宣傳教育與減災(zāi)防災(zāi)培訓(xùn)等。二是要著重強調(diào)對管理中各類因素和行為進行有效分類和整合，以確保全面、綜合和全過程的管理。

3城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理模式構(gòu)建

3.1城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理的內(nèi)涵與特征

3.1.1二元化管理概念的引人

政府行為和非政府行為是涵蓋城市環(huán)境災(zāi)害管理所有因素和行為的兩個方面。從方法論的角度提出二元化管理思想，能夠把復(fù)雜問題簡單化，有助于把城市環(huán)境災(zāi)害管理中所涉及的各類間題概括提煉為既互相區(qū)別，又相互聯(lián)動、相互發(fā)展、相互補充的兩個主要方面。

凡是由政府直接參與的決策、管理和執(zhí)行行為即為城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理中的政府行為，大致可以分為災(zāi)害管理的組織行為、執(zhí)行行為、法治行為、保障行為和監(jiān)督行為五個方面。政府行為以外的城市環(huán)境災(zāi)害管理行為可以稱為非政府行為，主要是由社會和市場承擔(dān)的職能行為，包括企業(yè)市場行為、媒體宣教行為、自救培訓(xùn)行為、保險理賠行為、災(zāi)害信息與咨詢行為等。

所謂城市環(huán)境災(zāi)害的二元化管理，就是將二元化方法融人傳統(tǒng)的城市環(huán)境災(zāi)害管理理論中，針對目前城市環(huán)境災(zāi)害管理體制中存在的薄弱環(huán)節(jié)，以提高災(zāi)害管理效能為目標(biāo)，以管理職能的匹配為核心，以管理行為的劃分為手段，以管理層次的劃分為切人點，對城市環(huán)境災(zāi)害全過程進行計劃、組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)和控制的一系列政府行為與非政府行為的總和。

采用二元化管理，可以抓住城市環(huán)境災(zāi)害管理的本質(zhì)，使災(zāi)害管理中存在的各種矛盾和問題得以有效梳理和合理解決，并可以隨著環(huán)境災(zāi)害的變化、災(zāi)害管理的發(fā)展，實現(xiàn)動態(tài)匹配和發(fā)展。

3.1.2城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理特征

本文所構(gòu)建的城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理模式是基于對城市環(huán)境災(zāi)害這一管理目標(biāo)進行職能劃分，圍繞災(zāi)害管理過程的要求來實現(xiàn)組織體系的動態(tài)匹配。這與以往以災(zāi)害管理部門的職能劃分為中心實施單一化的災(zāi)害管理，致使無法形成有效合力的災(zāi)害管理模式是有本質(zhì)區(qū)別的。

城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理模式強調(diào)的是圍繞目標(biāo)來進行管理，其基本特征主要包括:(l)從管理目標(biāo)上，由傳統(tǒng)的階段控制目標(biāo)轉(zhuǎn)向全過程的災(zāi)害管理目標(biāo)，應(yīng)用層次分析法，將目標(biāo)層層分解直至能夠考核的最合理的單元目標(biāo);(2)從管理組織上，采用責(zé)任矩陣的方式，實現(xiàn)與任何單元目標(biāo)的對接，盡可能避免責(zé)任缺位或責(zé)任重疊的現(xiàn)象，運用優(yōu)化和動態(tài)匹配的原理，對災(zāi)害管理組織進行優(yōu)化，在維持傳統(tǒng)的災(zāi)害管理組織優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，增加了與災(zāi)害發(fā)展變化相適應(yīng)的動態(tài)匹配和自適應(yīng)能力;(3)從管理形式上，災(zāi)害管理將從傳統(tǒng)的結(jié)果控制和分析為導(dǎo)向逐步朝以有計劃的預(yù)案管理為基礎(chǔ)的動態(tài)控制方向轉(zhuǎn)變;(4)從管理手段上，采用以政府行為與非政府行為為主要環(huán)節(jié)的二元化管理方法，抓住災(zāi)害管理的核心問題，找到解決災(zāi)害管理漏洞的源頭，確立災(zāi)害管理隨著災(zāi)害的變化而發(fā)展的持續(xù)改進的原動力;(5)從管理過程上，充分運用系統(tǒng)論和動態(tài)控制理論的原理，使災(zāi)害管理不再是對結(jié)果的跟蹤，而是對行為過程的控制。