1前言

生態(tài)補償是目前國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)研究的重點，也是解決人類社會可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)公平的一項政策工具，是實現(xiàn)和諧社會的一項基本任務(wù)。生態(tài)補償問題背后所反映的核心矛盾是在生態(tài)保護中存在環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的不協(xié)調(diào)，即生態(tài)保護者和受益者、破壞者和受害者之間利益的不公平分配，也就是受益者無償占有環(huán)境利益，保護者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟回報，缺乏保護的經(jīng)濟激勵；破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟賠償，責(zé)任人喪失保護的經(jīng)濟壓力。這種利益關(guān)系的扭曲使得生態(tài)環(huán)境保護的成果在城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同收入群體間的分配極不合理，不僅增加了生態(tài)補償目前在國內(nèi)外的實施困難，而且加劇了城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，威脅著地區(qū)和不同人群間的和諧發(fā)展。而生態(tài)補償機制和政策的實質(zhì)就是通過調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益的分配關(guān)系來激勵生態(tài)保護行為。但是，我國目前在生態(tài)補償機制和政策框架的構(gòu)建方面仍然處于起步和探索階段。

早在20世紀20年代，愛爾蘭政府就開始采用分期付款的方式對私有林進行補助。20世紀70年代，美國馬塞諸州馬薩諸塞大學(xué)的拉爾森和馬澤斯（Larson&Mazzars）提出了第一個幫助政府頒發(fā)濕地開發(fā)補償許可證的濕地快速評價模型[1]。達蘭（Dalland）于1978年針對挪威自然資源管理中地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的沖突，提出通過補償來解決沖突，并闡述了補償應(yīng)遵循的原則以及實施過程中的要求[2]。歐盟于20世紀80年代起對由于保護生態(tài)而導(dǎo)致低收入的地區(qū)進行補償[3]，隨后美國、英國、德國等國家設(shè)立起礦區(qū)的補償保證金制度。美國政府于1985年設(shè)立了土壤保護計劃（ConservationReserveProgram，CRP），這是一個與中國正在實施的退耕還林還草工程相似、長期由政府資助、農(nóng)場主自愿參加的退耕計劃。荷蘭政府在1993年修建高速公路時，引入了生態(tài)補償原理，指出補償?shù)哪康氖菫榱嗽诖笠?guī)模開發(fā)建設(shè)項目的決策中，提高對自然保護的投入，并彌補這種開發(fā)所造成的生態(tài)影響[4]。庫佩洛薩（Cuperusa）等于1995年在文章中首次使用生態(tài)補償（ecologicalcompensation），指出了自然補償計劃草案[4]。通過進一步的研究實踐，路德•庫佩洛薩建立了高速公路影響生態(tài)補償?shù)目蚣埽ù_定公路修建對自然的影響，執(zhí)行生態(tài)補償過程涉及的種種概念，并指出了應(yīng)研究的問題等，例如如何確定合理的補償標準和評估補償合理性[4]。

我國分別在2005年12月頒布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，在2006年頒布了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件；并于2007年9月，由國家環(huán)保總局出臺了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》，提出我國將在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護等4個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點，從而推動生態(tài)補償機制的建立；并要推動建立促進跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護的專項資金。從我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀來看，建立系統(tǒng)的生態(tài)補償機制和政策框架是我國建立和諧社會的發(fā)展需要，其具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的戰(zhàn)略影響。總體來看，我國正在逐步建立生態(tài)補償機制，國內(nèi)部分省市積極開展試點工作，但目前生態(tài)補償一直缺乏良好的制度和方法。本文在介紹美國生態(tài)補償銀行制度的基礎(chǔ)上，通過探討我國在生態(tài)補償領(lǐng)域借鑒美國生態(tài)補償銀行制度的方法和措施，以進一步完善我國的生態(tài)補償機制。

2美國生態(tài)補償銀行制度及其實施流程

2.1美國生態(tài)補償銀行制度

2.1.1制度發(fā)起

美國國會在1972年頒布的凈水法案中納入了濕地開發(fā)利用的管理制度。根據(jù)該規(guī)定，土地開發(fā)者要取得這些許可之前，應(yīng)當(dāng)避免對濕地造成不利的影響[5]。如果損失無法避免，則需盡量減低對濕地的影響，即將損失最小化。即使一旦無法避免或是最小化效果不夠理想時，開發(fā)者也必須用類似的濕地取代受影響的濕地作為補償。通常，濕地生態(tài)補償必須在同一個水源保護區(qū)或是生態(tài)區(qū)域內(nèi)進行，這樣做比較符合原有濕地的功能。1989年美國環(huán)保署將濕地保護納入了法案，規(guī)定濕地面積在開發(fā)建設(shè)中不得減少，這即是“無凈損失”原則，即濕地總面積保持不變。該法案在實行的初期，常采用了“現(xiàn)地”（on-site）、“同質(zhì)”（in-kind）的補償方式，也被稱之為“郵票式補償”（postagestampmitigation），即眾多小型且不合生態(tài)與經(jīng)濟規(guī)模的棲息地補償方式[6]。1993年開始使用濕地補償銀行（wetlandmitigationbank）。在濕地補償銀行計劃中，在預(yù)期開發(fā)行為可能造成某個濕地的損失之前，先購置土（濕）地建造或恢復(fù)新的濕地，來滿足水源保護區(qū)或是生態(tài)區(qū)域內(nèi)的補償需求。一旦這些濕地建立以后，補償銀行可以提供補償存款（mitigationcredit）用來做異地補償①（off-sitecompensation），這些存款可以由建立銀行的人使用，像是銀行的發(fā)起者或是轉(zhuǎn)賣給另一個團體。

2.1.2生態(tài)補償制度的內(nèi)容

一個完善的補償銀行應(yīng)包含以下幾個方面[7]：（1）周詳?shù)某跏加媱潱阂话銇碚f，濕地補償銀行的計劃應(yīng)該在特定的水源保護區(qū)或是生態(tài)區(qū)內(nèi)完成。這個計劃應(yīng)分析開發(fā)可能造成的損失以及整體濕地的需求。（2）良好的地點選擇：選擇正確的地點可以決定銀行的成敗。地點需要精密復(fù)雜的設(shè)計與良好建設(shè)策略來達到濕地原有功能。通常恢復(fù)濕地比創(chuàng)造濕地更容易成功，所需資金也較少。（3）地點的明確設(shè)計：提議擬建的濕地在設(shè)計上應(yīng)該明確地符合水源保護區(qū)與生態(tài)區(qū)域或反應(yīng)其地點的物理特性。它可以提供復(fù)合的生態(tài)利益，例如水質(zhì)管理、野生動物棲息地、洪水控制乃至教育與娛樂的機會。（4）盡早與政府部門進行協(xié)調(diào)：銀行發(fā)起者在補償銀行開始建設(shè)前必須提出一個與政府部門正式的協(xié)議，而其他相關(guān)團體也應(yīng)簽署這份協(xié)議書，這份協(xié)議書將作為銀行建設(shè)、經(jīng)營與使用的規(guī)范。（5）建設(shè)與評估：銀行發(fā)起者應(yīng)該對生態(tài)補償銀行的建設(shè)負責(zé)，通過有資質(zhì)的專業(yè)規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)單位進行具體實施，并委托第三方專業(yè)機構(gòu)評估濕地建設(shè)項目的好壞。（6）使用補償銀行：銀行發(fā)起者可在法律框架下和政府許可授權(quán)的情況下使用存款，或是依法賣給經(jīng)過授權(quán)的使用者來使用。（7）長期管理與維護：濕地補償銀行一旦建立必須進行永久管理與維護。由誰來負責(zé)確保濕地的保護與維持相關(guān)功能與價值必須事先明確，并加以規(guī)范。