對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性的反思與再定位

　　關(guān)鍵詞：黨的制度;黨內(nèi)法規(guī);軟法;法治規(guī)范

　　黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，但理論上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否屬法存在著爭(zhēng)議。學(xué)界傾向性的觀點(diǎn)是將黨內(nèi)法規(guī)納入到“法”當(dāng)中，特別是黨的十八屆四中全會(huì)將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中之后，這一觀點(diǎn)受到了更多人的支持。

　　《軍事經(jīng)濟(jì)研究》(月刊)1980年創(chuàng)刊，是由軍事經(jīng)濟(jì)研究中心主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)理論刊物。

　　因?yàn)?ldquo;法治”通常被認(rèn)為是法律的一種品德或優(yōu)點(diǎn)”，[1](P478)故而，證立黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范屬性為“法”，正是為了鋪就黨內(nèi)法規(guī)法治化的理論軌道，包含著“將黨內(nèi)生活法治化，將黨內(nèi)規(guī)范性文件制定和發(fā)布法治化”的實(shí)踐目的。[2]不過(guò)，考察當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)屬法的各種論證依據(jù)和進(jìn)路，似乎都還存有許多理論和實(shí)踐的疏漏，未能圓滿得出黨內(nèi)法規(guī)屬法的結(jié)論。“黨內(nèi)法規(guī)屬法”與將“黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系”二者雖有聯(lián)系，但本身卻是兩個(gè)問(wèn)題。本文在梳理和反思相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，嘗試跨過(guò)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性的討論，以法治與從嚴(yán)治黨的關(guān)系為基點(diǎn)，建立起黨內(nèi)法規(guī)與法治的體系性關(guān)系。

　　一、十八屆四中全會(huì)前黨內(nèi)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的定位

　　“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早由毛澤東提出。早在1938年10月，毛澤東在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上提出：“必須對(duì)黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律，避免再發(fā)生張國(guó)燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”[3](P528)毛澤東在這里是在“黨的紀(jì)律”意義上使用黨內(nèi)法規(guī)，具體是指黨的紀(jì)律的比較細(xì)致化的部分，其目的是保證黨的統(tǒng)一。

　　1945年5月14日，劉少奇在黨的第七次全國(guó)代表大會(huì)上作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”[4](P400)1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會(huì)”上講話也指出：“在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制;團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)的方法;……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法。”[5](P300)這兩處“黨內(nèi)法規(guī)”也都指向規(guī)范黨的組織、黨內(nèi)生活的黨的制度、黨的紀(jì)律。

　　1978年12月13日，鄧小平在中央工作會(huì)議上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”[6](P147)1980年8月，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中談到克服特權(quán)現(xiàn)象時(shí)明確指出“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”。[6](P332)這兩段講話主要表達(dá)了三個(gè)觀點(diǎn)，一是黨內(nèi)應(yīng)建立健全與國(guó)法體系類似的黨規(guī)黨法體系，二是黨規(guī)黨法具有保障國(guó)法的功能，三是國(guó)法中的平等原則同樣適用于黨規(guī)黨法。這些觀點(diǎn)的顯著特征是將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)聯(lián)起來(lái)，但各有側(cè)重。第一個(gè)觀點(diǎn)中，鄧小平著眼于國(guó)法與黨規(guī)黨法組織功能的類似性，來(lái)說(shuō)明黨規(guī)黨法對(duì)黨的自身建設(shè)的重要價(jià)值，但并未論及二者在本質(zhì)屬性的相同或相似，在語(yǔ)法上屬于類比、借用。1第二個(gè)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是黨規(guī)之于國(guó)法的實(shí)踐意義，但是，對(duì)于法制或法治有保障功能的，本身未必就是或者必須是法律或符合法治。對(duì)第三個(gè)觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為由于“平等”是法治的基本價(jià)值之一，表明鄧小平在用“法”的思想構(gòu)建“黨規(guī)黨法”。[7](P56)但是，鄧小平的前述觀點(diǎn)主張的是黨規(guī)黨法的執(zhí)行平等，并非黨規(guī)黨法規(guī)范本身的屬性，況且在邏輯上，法律雖然應(yīng)當(dāng)一體遵循，但一體遵循的規(guī)范未必就是法律。可見(jiàn)，鄧小平同志的這些觀點(diǎn)主要表達(dá)的是按照國(guó)家法律來(lái)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)的重要性，在邏輯上還不足以建立起黨內(nèi)法規(guī)與法之間的系屬關(guān)系。

　　1997年黨的十五大報(bào)告將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，并于1999年載入憲法修正案。我國(guó)法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，黨的十六大提出“到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，黨的十七大強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。在黨的建設(shè)方面，黨的十六大提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的十六屆四中全會(huì)提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的總體目標(biāo)，黨的十七大報(bào)告中，把科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政作為加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。“依法執(zhí)政”強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須按照法律規(guī)定的范圍、程序、內(nèi)容和手段來(lái)行使執(zhí)政權(quán)力。2但這一階段，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系，在黨的重要會(huì)議、重要報(bào)告未見(jiàn)相關(guān)論述。2001年，江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上的講話中指出，“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”。2011年胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進(jìn)黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活制度化、規(guī)范化，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化。”這些論述所聚焦的，都是制度與權(quán)力的內(nèi)在關(guān)系，凸顯了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系對(duì)于管黨治黨的重要性。

　　概言之，黨的十八屆四中全會(huì)之前，黨內(nèi)高層對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的論述有三個(gè)要義：一是黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)制度或黨內(nèi)規(guī)范，二是黨內(nèi)法規(guī)之于黨的建設(shè)具有重要意義，三是黨內(nèi)法規(guī)之于法治具有功能意義。不過(guò)，這些論述僅在有限的功能意義論及黨規(guī)與法治，而沒(méi)有建立起黨內(nèi)法規(guī)與法治的體系性關(guān)系。

　　二、“依法治國(guó)”下黨規(guī)屬性的理論討論

　　在黨的十八屆四中全會(huì)以前，理論界就存在“黨規(guī)”與“法”關(guān)系的討論。黨的十五大將“依法治國(guó)”確立為治國(guó)的基本方略之后，部分學(xué)者提出“依法治黨”的說(shuō)法，但對(duì)其內(nèi)涵，尤其是在“以什么治黨”這一問(wèn)題上，涉及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法、黨內(nèi)法規(guī)與法的關(guān)系，學(xué)界存在四種不同觀點(diǎn)。