新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變：從行政管理到公共服務(wù)

　　摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步與政治發(fā)展的歷史進(jìn)程，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。鄉(xiāng)村振興促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷為鄉(xiāng)村居民供給高質(zhì)量的公共服務(wù)。滿足人民美好生活需要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前階段最主要的歷史使命。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命從行政管理轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)是基于鄉(xiāng)村社會矛盾的轉(zhuǎn)變;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必然以及鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的失靈。以公共服務(wù)推動基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型需要遵循以下路徑：首先，轉(zhuǎn)變政府治理觀念，培育以人民為中心的公共服務(wù)思維;其次，優(yōu)化政府供給體系，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給能力;最后，以公共服務(wù)為抓手，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。

　　關(guān) 鍵 詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;政府使命;政府轉(zhuǎn)型;公共服務(wù)

　　《福建行政學(xué)院學(xué)報》(雙月刊)1986年創(chuàng)刊。本刊國內(nèi)外公開發(fā)行。主要發(fā)表研究國內(nèi)外在政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的理論和實(shí)際問題的文章。

　　一、引言

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不同的歷史時期扮演著不同的歷史角色，承擔(dān)著不同的歷史使命。在新中國成立以來至中共十九大召開以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史使命主要是承接上級政府發(fā)包的行政任務(wù)，有效地管理基層鄉(xiāng)村社會，從而維護(hù)基層鄉(xiāng)村社會的公共秩序。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步與政治發(fā)展的歷史進(jìn)程，中國迎來了國家發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。在新時代的推動下，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷加劇的時代背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實(shí)施成為解決我國城鄉(xiāng)主要矛盾的現(xiàn)實(shí)路徑。鄉(xiāng)村振興促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷為鄉(xiāng)村居民供給高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足人民美好生活需要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前階段最主要的歷史使命。因此，鄉(xiāng)村振興成為助推美麗鄉(xiāng)村社會建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使命轉(zhuǎn)變的主要動力，有效地推動著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史使命從行政管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史使命：承接行政任務(wù)與管理鄉(xiāng)村社會

　　在歷史發(fā)展進(jìn)程中，鄉(xiāng)村一直是國家治理的重要客體，這主要源于中國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家。國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會最主要的聯(lián)系樞紐在于彼此的財政稅收關(guān)系，農(nóng)民上交給國家的稅收是國家正常運(yùn)行與發(fā)展的物質(zhì)保證。伴隨著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的發(fā)展進(jìn)程，國家政權(quán)全面滲透到鄉(xiāng)村社會，為了保證鄉(xiāng)村社會有序穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家治理鄉(xiāng)村社會最重要的行政主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國行政結(jié)構(gòu)體系中處于最末端的地位，所以，在壓力型的科層組織運(yùn)作背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的政府角色主要表現(xiàn)為兩個方面：一是承接上級行政任務(wù)，二是管理基層鄉(xiāng)村社會。

　　(一)承接上級行政任務(wù)

　　劉守英與熊雪峰在論述國家與鄉(xiāng)村關(guān)系時這樣說道：“對于國家來講，鄉(xiāng)村既是攫取資源的來源，又是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。”[1]在職責(zé)同構(gòu)的行政體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是完成上級考核與承接行政任務(wù)的最終落腳點(diǎn)，在鄉(xiāng)政村治時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承接完成以下上級發(fā)包的行政任務(wù)：首先，完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收。1994年分稅制改革的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅需要完成征收國家的規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅，還需要征收包含在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行過程中由農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)，俗稱“三提五統(tǒng)”和“兩工”。其次，征收農(nóng)耕土地。城市化與工業(yè)化的加速推進(jìn)，需要大量的廉價土地，城郊結(jié)合部的土地正是處于征收范圍之內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級考核的巨大壓力之下必須完成土地征收任務(wù)。最后，招商引資與發(fā)展經(jīng)濟(jì)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，成為政府工作的中心任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把越來越多的精力投入到招商引資工作中，從而忽略了鄉(xiāng)村社會的治理與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給。

　　(二)管理基層鄉(xiāng)村社會

　　國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的嵌入與干預(yù)打破了“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，維持鄉(xiāng)村社會秩序的非正式制度開始逐漸衰落。鄉(xiāng)村社會失去權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)影響與約束的同時，給國家治理鄉(xiāng)村社會帶來了許多難以破解的困境。首先，管理城郊社會失地農(nóng)民。在快速變遷的現(xiàn)代社會，失地農(nóng)民在沒有賴以生存的土地保障之后，在沒有生產(chǎn)技能的前提下，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)關(guān)注的對象。其次，維護(hù)鄉(xiāng)村社會公共秩序。人民公社制度的瓦解與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，鄉(xiāng)村社會原有的管理體制有所松懈，原子化的個人開始顯現(xiàn)以及鄉(xiāng)村社會公共空間的衰落，造成了鄉(xiāng)村社會的公共事務(wù)無人參與的消極局面。更為嚴(yán)重的是，賭博、盜竊、濫砍濫伐、封建迷信等不良現(xiàn)象充斥在鄉(xiāng)村社會。[2]以上這些公共事務(wù)，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行有效管理。最后，行使經(jīng)濟(jì)社會管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了保證鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序之外，還需要設(shè)立農(nóng)技站、水利站與財政所等“七站八所”，保障以上這些機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而更好地承擔(dān)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)管理職能。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變：從行政管理到公共服務(wù)

　　(一)從行政管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變從行政管理到公共服務(wù)基于以下三個方面：首先，是鄉(xiāng)村社會矛盾的轉(zhuǎn)變。其次，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必然;最后，是鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的失靈。

　　首先，基層鄉(xiāng)村社會矛盾的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)廢除以前，國家權(quán)力嵌入、滲透與扎根于基層鄉(xiāng)村社會，它存在的組織形式為黨支部直接建立在村莊內(nèi)，其主要目的一方面是國家權(quán)力可以更好地管控農(nóng)村社會，另一方面是為了從農(nóng)民身上汲取稅費(fèi)，從而保證新中國第一個五年計劃的啟動，促使我國開始由農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家的轉(zhuǎn)變。[3]國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系在廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后開始有了根本性的“現(xiàn)代化”改變：從汲取資源到給予資源，從管制村莊到服務(wù)村莊。

　　當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)社會的主要矛盾則表現(xiàn)為鄉(xiāng)村居民在享受公共服務(wù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民，而提高公共服務(wù)供給水平與供給質(zhì)量是解決鄉(xiāng)村社會主要矛盾的重要路徑。[5]鄉(xiāng)村居民對美好生活需要的心情也比以往更為迫切，因此，為消解長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異，推動基本公共服務(wù)向農(nóng)村社會延伸是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命從行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)因素之一。

　　其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必然。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)，必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中，注重改變傳統(tǒng)的管理方式，創(chuàng)新新型的治理方式。曹海軍認(rèn)為，最好的治理就是服務(wù)。[7]推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，既是最好的鄉(xiāng)村治理，也是鄉(xiāng)村振興的動力源泉。所以，在時代的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的增長與政治的發(fā)展三重力量共同驅(qū)動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新時代處于新的角色，它改變了以往與民爭利、能力受限的政府形象，重新定位了在鄉(xiāng)村社會中的角色。

　　從之前被動承接上級行政任務(wù)和管理基層鄉(xiāng)村社會的事權(quán)失衡狀態(tài)中逐漸解放出來，開始更加注重對鄉(xiāng)村社會的重建，從而推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變。政府的使命在于向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這一使命的履行恰好需要借助官僚制的組織形式來完成，而作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是完成這一使命的重要載體。

　　最后，鄉(xiāng)村社會市場經(jīng)濟(jì)的失靈。在城市主義的日益影響下，鄉(xiāng)村居民對于服務(wù)的需求進(jìn)一步呈現(xiàn)出社區(qū)化、多元化與差異化的混合性特征，他們渴望提高自己的生活質(zhì)量，享受更多的公共服務(wù)，獲得更加舒適的鄉(xiāng)村社會生活。在鄉(xiāng)村社會中，人們享受服務(wù)的三種機(jī)制分別是由作為市場主體的私人企業(yè)利用自身資源提供的私人服務(wù);由非營利的社會組織利用鄉(xiāng)村社會資源提供的社會服務(wù);以及由公共組織憑借國家權(quán)力與公共資源提供的公共服務(wù)。[6]鄉(xiāng)村社會中的市場失靈為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入到鄉(xiāng)村居民的服務(wù)需求提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)與合法正當(dāng)性。雖然資本力量附帶與生俱來的逐利性，但是鄉(xiāng)村自然稟賦也阻卻了資本進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的可能性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中的市場失靈成為必然。鄉(xiāng)村居民陷入了市場失靈的陷阱中，使得市場無法滿足其自身的服務(wù)需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共利益的象征，不得不發(fā)揮政府的職能，從而保證公共服務(wù)的供給。

　　(二)以公共服務(wù)推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型

　　公共服務(wù)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容之一，不僅體現(xiàn)了政府治理觀念的轉(zhuǎn)變，而且對于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困境的有效化解，有效推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國家治理體系與基層治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　首先，轉(zhuǎn)變政府治理觀念，培育以人民為中心的公共服務(wù)思維。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使命轉(zhuǎn)變的重要前提在于轉(zhuǎn)變政府治理觀念，亟需培育以人民為中心的公共服務(wù)思維。理念之所以如此重要，就在于理念是行動的先導(dǎo)。正如“人的行為不僅受利益的支配，也受理念的支配;社會的變革和人類的進(jìn)步基本上都是在新的理念推動下出現(xiàn)的，沒有理念的變化就沒有制度和政策的改變。盡管人是由利益支配的，但利益本身以及人類的所有事務(wù)，都受理念的支配。”[9]鄉(xiāng)村公共服務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活基本需求而專門設(shè)計與有效提供的各種服務(wù)項(xiàng)目和公共產(chǎn)品，而培育以人民為中心的公共服務(wù)思維是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)時應(yīng)該依據(jù)鄉(xiāng)村居民生活需求而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體需求或者主觀想象供給公共服務(wù)，其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的無縫對接與有效匹配，使公共服務(wù)資源最大化發(fā)揮其效用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在轉(zhuǎn)變政府治理觀念過程中，從而建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心內(nèi)涵。[10]

　　其次，優(yōu)化政府供給體系，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給能力。城鄉(xiāng)社會的主要矛盾體現(xiàn)為豐富多元的城市公共服務(wù)與落后單一的鄉(xiāng)村公共服務(wù)之間的差距，政府固有的慣性思維觀念促使鄉(xiāng)村社區(qū)供給公共服務(wù)的方式深刻限制于城市社區(qū)公共服務(wù)供給方式的影響，在一定程度上生產(chǎn)了鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)錯位供給困境，在國家在為鄉(xiāng)村社會提供公共服務(wù)時又無法吸納鄉(xiāng)村居民有效參與到公共服務(wù)項(xiàng)目供給決策過程。[11]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不可或缺的重要行政主體與公共服務(wù)供給主體，它處于鄉(xiāng)村居民與國家權(quán)力相互交織，相互嵌入的重要位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與鄉(xiāng)村居民日常接觸最多的行政對象，在整個國家治理體系框架內(nèi)最具有敏銳洞察力，對于鄉(xiāng)村居民的公共服務(wù)需求能夠較為精確地識別出來。所以，優(yōu)化政府公共服務(wù)供給體系，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的重要途徑。

　　最后，以公共服務(wù)為抓手，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。我國從農(nóng)業(yè)社會向城市社會的轉(zhuǎn)變過程，有效積累強(qiáng)有力的財政資源，增強(qiáng)國家治理能力，提升政府能力的同時，又伴隨著國家治理重心的下沉與國家公共資源的向下轉(zhuǎn)移。以服務(wù)為中心的基層與地方治理走向強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層治理的主導(dǎo)性力量這一主體性，它在直接面向社會大眾過程中，憑借自身強(qiáng)大的組織資源，滿足了人們廣泛的社會需求，深化供給了高質(zhì)量的公共服務(wù)與多樣化的公共產(chǎn)品，其政府功能逐漸由行政管理為主向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。[12]在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，服務(wù)意識的增強(qiáng)與政府使命的驅(qū)動促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷著政府轉(zhuǎn)型，從而邁向?yàn)猷l(xiāng)村社會提供更多更好公共服務(wù)的改革進(jìn)程。以公共服務(wù)為抓手推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從行政管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型，其本質(zhì)上是政府的自我革命，是對傳統(tǒng)的統(tǒng)治型和管理型政府的根本顛覆。[13]婁成武指出，更有效地為鄉(xiāng)村基層社會提供更多更好的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行政府轉(zhuǎn)型與使命轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵條件。[14]因此，以公共服務(wù)為抓手推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型是我國在實(shí)現(xiàn)基層與地方治理現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑。

　　四、結(jié)語

　　以人民為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村居民供給更高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足了人民美好生活需要，縮小了城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，有效地解決了我國社會主要矛盾。這不僅體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前階段最主要的歷史使命，而且也反映了政府轉(zhuǎn)型的必然要求。我國政府的使命從行政管理為主到以公共服務(wù)為主是經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步與政治發(fā)展的歷史使然。生活在新時代的人們，公平地享受政府提供的公共服務(wù)既是一種權(quán)利實(shí)現(xiàn)，也是一種文明跨越。

　　參考文獻(xiàn)

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