芻議政府投資項目“代建制”管理存在問題及改

摘要：建設項目的代建制在政府投資公共工程的建設管理中發(fā)揮了巨大的作用。但在實施過程中還存在市場競爭不夠、業(yè)主與代建單位之間缺乏誠信機制、代建定位模糊、法律法規(guī)建設滯后等問題，不利于工程管理和體現(xiàn)代建制的優(yōu)勢。本文簡要分析我國政府投資項目管理中存在的問題，并根據(jù)多年現(xiàn)場管理經(jīng)驗提出相關建議。
關鍵詞：政府投資項目；代建制；存在問題；改革措施
Abstract: The construction project agent-construction system has played a huge role in the construction and management of government investment in public works. But there are not enough, the competition between the owners and construction unit lack integrity mechanism, lagging construction localization is fuzzy, the legal problems in the implementation process, is not conducive to the project management and embody the agent-construction system advantage. This article analyzed our country government investment project management in question, and proposes relevant suggestions based on years of experience in production management.
Key words: government investment project; agent construction system; problems; reform measures
中圖分類號：F279.23
引言
代建制以市場為依托，以競爭為手段，以提高投資效益為目的，實現(xiàn)政府由封閉的內部管理轉向對市場經(jīng)濟環(huán)境的宏觀管理，體現(xiàn)公開競爭、市場在經(jīng)濟運行和資源配置中起主導作用。實行“代建制”是深化政府投資項目管理體制改革、提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益、保證項目工程質量的一項重要舉措。但是，在具體實踐中，由于受現(xiàn)行的管理體制、理論水平、法律框架及思想認識的限制，代建制的推行也遇到了很多問題，如法律環(huán)境不健全、監(jiān)督管理不到位、代建市場發(fā)展不完善等，致使代建制在實際操作中遇到問題。
    1.我國代建制的實踐及發(fā)展方向
    1.1我國代建制的實踐
由于現(xiàn)階段我國對代建制的組織形式、職能定位、法律地位、合同關系均沒有界定清楚，從而導致了代建制在實踐方面的多樣性。伴隨著投資主體的多元化、項目實施方式新要求等，其管理模式發(fā)生著深刻的變化。目前我國政府投資項目管理模式主要有以下幾種：
1.1.1傳統(tǒng)模式
一類是臨時機構模式，從政府有關部門抽調人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，工程項目完成后，該工程項目的指揮部即告解散；一類是基建辦公室模式，一些工程項目較多的單位，一般由本部門的基建處進行直接具體的組織領導工作，而工程指揮部主要是進行常規(guī)的行政管理工作。
    1.1.2企業(yè)代建模式
企業(yè)代建是指政府投資主管部門或其代理單位通過招標方式擇優(yōu)選擇具有相應資質的社會化項目管理公司，即代建企業(yè)進行代建活動。該模式的特點是：一是隔斷了政府與市場之間的聯(lián)系；二是在代建單位的選擇上引入了市場競爭機制；三是代建行為屬于民事代理。
1.1.3城投公司模式
作為政府連接建設市場的載體，城投等各類政府性投資公司的建立是為了更有效的盤活城市資產(chǎn)，解決城市經(jīng)營的資金融通問題，侵之產(chǎn)生應有的經(jīng)濟效益，但這種模式往往缺乏市場競爭機制。
1.2代建制的發(fā)展方向
我國的建筑市場，尤其是建筑管理市場，通過多年來的發(fā)展,已經(jīng)形成了一定的規(guī)模,在人才儲備、經(jīng)驗積累等方面已具備與國際接軌的部分條件。為此，作為現(xiàn)有的代建單位和即將進入代建領域的單位，將有以下幾個發(fā)展方向:
1.2.1項目管理的品牌化經(jīng)營
從代建管理的工程實踐中出現(xiàn)一批管理經(jīng)驗豐富、思路開闊、成績卓越的職業(yè)項目經(jīng)理,并形成相應的項目經(jīng)理人市場,采用合伙制的形式,承接工程項目,實行專業(yè)化管理。
1.2.2專業(yè)化管理的綜合
代建單位通過自身努力,在工程建設和咨詢方面具有先天優(yōu)勢,最終演變成國際化的多功能咨詢公司。
1.2.3特許經(jīng)營公司
代建單位與社會資本聯(lián)合,利用自身管理優(yōu)勢,共同組建特許經(jīng)營公司。實現(xiàn)管理的高端化(參與融、投資),管理的全程化(投資、建設、管理、運營的結合),獲得特許經(jīng)營利潤。
    2.政府投資項目代建制存在的問題
    2.1風險轉移問題尚未解決
    代建制普遍存在一個實踐矛盾,即委托代建的房屋建起來了,委托人-各相關政府,作為直接的當事人,且不得不面對不斷出現(xiàn)的工程質量和使用功能缺陷的投訴,這種情形在危房改造等安居工程建設中普遍存在。另一方面,國家法律法規(guī)賦予了建設單位在建設工程項目上的重大責任與義務, 不能夠因為實行代建制而產(chǎn)生轉移。實行代建制的本來目的是希望通過代建方使建設單位從非專業(yè)領域工作中擺脫出來, 不必承擔這些單位無力承擔的專業(yè)責任與義務。但是當代建設行為的法律關系不清時,建設單位在簽訂協(xié)議時,就可能有這么一種情況,通過委托代建,建設工程的民事責任風險轉移了, 但更重要的行政責任乃至刑事責任的風險并沒有轉移, 原因在于代建制度并不是一個法定制度。
國家行政法規(guī)規(guī)定的建設單位的責任與義務以及建設單位違法的責任追究,包括對單位主管領導的責任追究, 并沒有因民事性質的委托而轉移。現(xiàn)階段的代建單位因有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任, 同時建設單位也因風險并沒有完全轉移而對委托代建持疑慮態(tài)度, 合作雙方這種背反的期望目標便對建設工程項目產(chǎn)生各種不利的影響,在工程建設過程中,扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發(fā)生。這些, 對于代建制度的順利推行是十分不利的。
2.2代建過程監(jiān)管未盡完善
2.2.1目前政府代建制建設項目控制監(jiān)管由政府投資管理、財政、建設等政府部門和項目實施單位等共同實施．政府投資管理部門、財政管理部門、建設管理部門等在代建項目的實施過程中的監(jiān)管職責、監(jiān)管內容、監(jiān)管程序、監(jiān)管方法和相互分工配合還沒有明確界定．沒有一家單位能從項目的立項開始至竣工交驗全過程擔負起監(jiān)管的責任．投資建設管理權限的分開．貌似是多方負責．事實上是無一家承擔責任．從而導致政府對項目代建過程監(jiān)管不到位。
2.2.2政府工程造價管理制度不完善。我國目前的政府投資工程的造價管理既有中央和地方發(fā)改委系統(tǒng)和財政系統(tǒng)的分級管理，又有從中央部委到地方政府的專業(yè)工程造價機構的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理，因此不能有效降低工期與投資的不確定性。
2.3代建市場尚不完善
我國代建制的推行尚處于初始階段，由于各地政府投資項目實際和項目管理水平的差距，缺乏代建制代建單位管理的實踐和成熟的項目代建制案例引導，再加上各地實施代建制的方式存在不同程度的差別，對項目代建單位的資質、業(yè)績和人員規(guī)定要求存在著差異，沒有建立起代建單位資質管理標準，影響了代建市場水平的發(fā)展。
2.4從業(yè)人員素質不高
目前我國代建制行業(yè)的項目管理人員的專業(yè)水平較高，現(xiàn)場實踐經(jīng)驗較多，可知識面偏窄，綜合協(xié)調管理能力較弱。并且我國代建制企業(yè)的人員組織結構不合理，考核機制也尚未健全，而且培訓經(jīng)費缺乏，缺少專門培訓機構。
    3.政府投資項目代建制改革措施
3.1規(guī)范政府投資工程建設實施運行機制
盡快完善有關政府投資工程項目管理法律，合理劃分投資、建沒、管理、使用各方的職責和權力，并形成權力的制衡，如細化出臺房建、市政、園林等專業(yè)代建管理辦法和移交接管程序，通過明確規(guī)章依據(jù)約定各方的權利和義務。依照項目投資、工程建設、市場監(jiān)管、工程使用職能分開原則，將政府管理職能和代理政府事務性、技術性、專業(yè)性職能分開，投資決策、建設實施、工程使用相互配合和制約，權責明確的原則，規(guī)范政府投資工程的運行機制，提高政府投資工程的效率和效益。
3.2完善政府投資項目監(jiān)督體系
明確政府各部門在政府投資項目管理中應該擔負的主要職責，避免出現(xiàn)職責的交叉和權力的真空，以保證政府投資項目從決策到實施的高效率。在我國，尤其要加強計劃、財政、市場、審計和監(jiān)察等部門的宏觀監(jiān)管和協(xié)調。
3.3培育代建市場的競爭主體
從代建制的發(fā)展趨勢看，工程項目管理公司是未來代建市場的項目主體。我國應采取有效措施，培育項目管理公司。主要措施有：鼓勵現(xiàn)有的勘察、設計和施工企業(yè)，通過改造和重組，發(fā)展成為具有設計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司；提倡具備條件的建設項目，尤其是政府投資項目，采用工程總承包、工程項目管理方式組織建設。
3.4逐步實現(xiàn)專業(yè)化管理
我國政府投資項目的成敗與項目管理單位和人員的能力和水平密切相關。可委托專業(yè)項目管理機構、專業(yè)人士來進行項目建設管理，發(fā)揮專業(yè)機構和技術人員的技術、管理優(yōu)勢與經(jīng)驗避免造成人、財、物和信息、等社會資源的浪費，政府同時需履行好監(jiān)督職能。
    4.總結
隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目采取代建模式這種與市場經(jīng)濟相吻合的新型的工程管理模式是必然趨勢。如何進一步規(guī)范和完善政府投資項目代建制，使其更好的為我國經(jīng)濟建設服務，是相關部門和研究者需要認真深思的問題。
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