芻議政府投資項(xiàng)目“代建制”管理存在問(wèn)題及改

摘要：建設(shè)項(xiàng)目的代建制在政府投資公共工程的建設(shè)管理中發(fā)揮了巨大的作用。但在實(shí)施過(guò)程中還存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠、業(yè)主與代建單位之間缺乏誠(chéng)信機(jī)制、代建定位模糊、法律法規(guī)建設(shè)滯后等問(wèn)題，不利于工程管理和體現(xiàn)代建制的優(yōu)勢(shì)。本文簡(jiǎn)要分析我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題，并根據(jù)多年現(xiàn)場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)提出相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；代建制；存在問(wèn)題；改革措施
Abstract: The construction project agent-construction system has played a huge role in the construction and management of government investment in public works. But there are not enough, the competition between the owners and construction unit lack integrity mechanism, lagging construction localization is fuzzy, the legal problems in the implementation process, is not conducive to the project management and embody the agent-construction system advantage. This article analyzed our country government investment project management in question, and proposes relevant suggestions based on years of experience in production management.
Key words: government investment project; agent construction system; problems; reform measures
中圖分類(lèi)號(hào)：F279.23
引言
代建制以市場(chǎng)為依托，以競(jìng)爭(zhēng)為手段，以提高投資效益為目的，實(shí)現(xiàn)政府由封閉的內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的宏觀管理，體現(xiàn)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置中起主導(dǎo)作用。實(shí)行“代建制”是深化政府投資項(xiàng)目管理體制改革、提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益、保證項(xiàng)目工程質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。但是，在具體實(shí)踐中，由于受現(xiàn)行的管理體制、理論水平、法律框架及思想認(rèn)識(shí)的限制，代建制的推行也遇到了很多問(wèn)題，如法律環(huán)境不健全、監(jiān)督管理不到位、代建市場(chǎng)發(fā)展不完善等，致使代建制在實(shí)際操作中遇到問(wèn)題。
    1.我國(guó)代建制的實(shí)踐及發(fā)展方向
    1.1我國(guó)代建制的實(shí)踐
由于現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)代建制的組織形式、職能定位、法律地位、合同關(guān)系均沒(méi)有界定清楚，從而導(dǎo)致了代建制在實(shí)踐方面的多樣性。伴隨著投資主體的多元化、項(xiàng)目實(shí)施方式新要求等，其管理模式發(fā)生著深刻的變化。目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式主要有以下幾種：
1.1.1傳統(tǒng)模式
一類(lèi)是臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式，從政府有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門(mén)的主管領(lǐng)導(dǎo)，工程項(xiàng)目完成后，該工程項(xiàng)目的指揮部即告解散；一類(lèi)是基建辦公室模式，一些工程項(xiàng)目較多的單位，一般由本部門(mén)的基建處進(jìn)行直接具體的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，而工程指揮部主要是進(jìn)行常規(guī)的行政管理工作。
    1.1.2企業(yè)代建模式
企業(yè)代建是指政府投資主管部門(mén)或其代理單位通過(guò)招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)化項(xiàng)目管理公司，即代建企業(yè)進(jìn)行代建活動(dòng)。該模式的特點(diǎn)是：一是隔斷了政府與市場(chǎng)之間的聯(lián)系；二是在代建單位的選擇上引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；三是代建行為屬于民事代理。
1.1.3城投公司模式
作為政府連接建設(shè)市場(chǎng)的載體，城投等各類(lèi)政府性投資公司的建立是為了更有效的盤(pán)活城市資產(chǎn)，解決城市經(jīng)營(yíng)的資金融通問(wèn)題，侵之產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，但這種模式往往缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
1.2代建制的發(fā)展方向
我國(guó)的建筑市場(chǎng)，尤其是建筑管理市場(chǎng)，通過(guò)多年來(lái)的發(fā)展,已經(jīng)形成了一定的規(guī)模,在人才儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)積累等方面已具備與國(guó)際接軌的部分條件。為此，作為現(xiàn)有的代建單位和即將進(jìn)入代建領(lǐng)域的單位，將有以下幾個(gè)發(fā)展方向:
1.2.1項(xiàng)目管理的品牌化經(jīng)營(yíng)
從代建管理的工程實(shí)踐中出現(xiàn)一批管理經(jīng)驗(yàn)豐富、思路開(kāi)闊、成績(jī)卓越的職業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理,并形成相應(yīng)的項(xiàng)目經(jīng)理人市場(chǎng),采用合伙制的形式,承接工程項(xiàng)目,實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理。
1.2.2專(zhuān)業(yè)化管理的綜合
代建單位通過(guò)自身努力,在工程建設(shè)和咨詢(xún)方面具有先天優(yōu)勢(shì),最終演變成國(guó)際化的多功能咨詢(xún)公司。
1.2.3特許經(jīng)營(yíng)公司
代建單位與社會(huì)資本聯(lián)合,利用自身管理優(yōu)勢(shì),共同組建特許經(jīng)營(yíng)公司。實(shí)現(xiàn)管理的高端化(參與融、投資),管理的全程化(投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)的結(jié)合),獲得特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。
    2.政府投資項(xiàng)目代建制存在的問(wèn)題
    2.1風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題尚未解決
    代建制普遍存在一個(gè)實(shí)踐矛盾,即委托代建的房屋建起來(lái)了,委托人-各相關(guān)政府,作為直接的當(dāng)事人,且不得不面對(duì)不斷出現(xiàn)的工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴,這種情形在危房改造等安居工程建設(shè)中普遍存在。另一方面,國(guó)家法律法規(guī)賦予了建設(shè)單位在建設(shè)工程項(xiàng)目上的重大責(zé)任與義務(wù), 不能夠因?yàn)閷?shí)行代建制而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。實(shí)行代建制的本來(lái)目的是希望通過(guò)代建方使建設(shè)單位從非專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來(lái), 不必承擔(dān)這些單位無(wú)力承擔(dān)的專(zhuān)業(yè)責(zé)任與義務(wù)。但是當(dāng)代建設(shè)行為的法律關(guān)系不清時(shí),建設(shè)單位在簽訂協(xié)議時(shí),就可能有這么一種情況,通過(guò)委托代建,建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了, 但更重要的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有轉(zhuǎn)移, 原因在于代建制度并不是一個(gè)法定制度。
國(guó)家行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)單位的責(zé)任與義務(wù)以及建設(shè)單位違法的責(zé)任追究,包括對(duì)單位主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究, 并沒(méi)有因民事性質(zhì)的委托而轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段的代建單位因有限的代建取費(fèi)而不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任, 同時(shí)建設(shè)單位也因風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有完全轉(zhuǎn)移而對(duì)委托代建持疑慮態(tài)度, 合作雙方這種背反的期望目標(biāo)便對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目產(chǎn)生各種不利的影響,在工程建設(shè)過(guò)程中,扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生。這些, 對(duì)于代建制度的順利推行是十分不利的。
2.2代建過(guò)程監(jiān)管未盡完善
2.2.1目前政府代建制建設(shè)項(xiàng)目控制監(jiān)管由政府投資管理、財(cái)政、建設(shè)等政府部門(mén)和項(xiàng)目實(shí)施單位等共同實(shí)施．政府投資管理部門(mén)、財(cái)政管理部門(mén)、建設(shè)管理部門(mén)等在代建項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序、監(jiān)管方法和相互分工配合還沒(méi)有明確界定．沒(méi)有一家單位能從項(xiàng)目的立項(xiàng)開(kāi)始至竣工交驗(yàn)全過(guò)程擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的責(zé)任．投資建設(shè)管理權(quán)限的分開(kāi)．貌似是多方負(fù)責(zé)．事實(shí)上是無(wú)一家承擔(dān)責(zé)任．從而導(dǎo)致政府對(duì)項(xiàng)目代建過(guò)程監(jiān)管不到位。
2.2.2政府工程造價(jià)管理制度不完善。我國(guó)目前的政府投資工程的造價(jià)管理既有中央和地方發(fā)改委系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)的分級(jí)管理，又有從中央部委到地方政府的專(zhuān)業(yè)工程造價(jià)機(jī)構(gòu)的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理，因此不能有效降低工期與投資的不確定性。
2.3代建市場(chǎng)尚不完善
我國(guó)代建制的推行尚處于初始階段，由于各地政府投資項(xiàng)目實(shí)際和項(xiàng)目管理水平的差距，缺乏代建制代建單位管理的實(shí)踐和成熟的項(xiàng)目代建制案例引導(dǎo)，再加上各地實(shí)施代建制的方式存在不同程度的差別，對(duì)項(xiàng)目代建單位的資質(zhì)、業(yè)績(jī)和人員規(guī)定要求存在著差異，沒(méi)有建立起代建單位資質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)，影響了代建市場(chǎng)水平的發(fā)展。
2.4從業(yè)人員素質(zhì)不高
目前我國(guó)代建制行業(yè)的項(xiàng)目管理人員的專(zhuān)業(yè)水平較高，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較多，可知識(shí)面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱。并且我國(guó)代建制企業(yè)的人員組織結(jié)構(gòu)不合理，考核機(jī)制也尚未健全，而且培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏，缺少專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。
    3.政府投資項(xiàng)目代建制改革措施
3.1規(guī)范政府投資工程建設(shè)實(shí)施運(yùn)行機(jī)制
盡快完善有關(guān)政府投資工程項(xiàng)目管理法律，合理劃分投資、建沒(méi)、管理、使用各方的職責(zé)和權(quán)力，并形成權(quán)力的制衡，如細(xì)化出臺(tái)房建、市政、園林等專(zhuān)業(yè)代建管理辦法和移交接管程序，通過(guò)明確規(guī)章依據(jù)約定各方的權(quán)利和義務(wù)。依照項(xiàng)目投資、工程建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、工程使用職能分開(kāi)原則，將政府管理職能和代理政府事務(wù)性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性職能分開(kāi)，投資決策、建設(shè)實(shí)施、工程使用相互配合和制約，權(quán)責(zé)明確的原則，規(guī)范政府投資工程的運(yùn)行機(jī)制，提高政府投資工程的效率和效益。
3.2完善政府投資項(xiàng)目監(jiān)督體系
明確政府各部門(mén)在政府投資項(xiàng)目管理中應(yīng)該擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)，避免出現(xiàn)職責(zé)的交叉和權(quán)力的真空，以保證政府投資項(xiàng)目從決策到實(shí)施的高效率。在我國(guó)，尤其要加強(qiáng)計(jì)劃、財(cái)政、市場(chǎng)、審計(jì)和監(jiān)察等部門(mén)的宏觀監(jiān)管和協(xié)調(diào)。
3.3培育代建市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體
從代建制的發(fā)展趨勢(shì)看，工程項(xiàng)目管理公司是未來(lái)代建市場(chǎng)的項(xiàng)目主體。我國(guó)應(yīng)采取有效措施，培育項(xiàng)目管理公司。主要措施有：鼓勵(lì)現(xiàn)有的勘察、設(shè)計(jì)和施工企業(yè)，通過(guò)改造和重組，發(fā)展成為具有設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工（施工管理）綜合功能的工程公司；提倡具備條件的建設(shè)項(xiàng)目，尤其是政府投資項(xiàng)目，采用工程總承包、工程項(xiàng)目管理方式組織建設(shè)。
3.4逐步實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化管理
我國(guó)政府投資項(xiàng)目的成敗與項(xiàng)目管理單位和人員的能力和水平密切相關(guān)。可委托專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)人士來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)避免造成人、財(cái)、物和信息、等社會(huì)資源的浪費(fèi)，政府同時(shí)需履行好監(jiān)督職能。
    4.總結(jié)
隨著我國(guó)投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目采取代建模式這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合的新型的工程管理模式是必然趨勢(shì)。如何進(jìn)一步規(guī)范和完善政府投資項(xiàng)目代建制，使其更好的為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，是相關(guān)部門(mén)和研究者需要認(rèn)真深思的問(wèn)題。
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