行政論文發(fā)表淺談當(dāng)下鎮(zhèn)行政管理體制的模式

　　論文摘要：擴(kuò)大各類保險(xiǎn)覆蓋面,規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,全面普及新型合作醫(yī)療,逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),建議中央層面加強(qiáng)土地、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì),解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中的體制機(jī)制障礙。

　　本文選自《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志(黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門各 1份)，每到新的一期雜志我都及時(shí)分發(fā)。各位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門都認(rèn)為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》辦得很好，很切合鄉(xiāng)村實(shí)際。尤其是 2009年 5月上旬刊幫了我鎮(zhèn)的大忙。一是《“ 3899”筑路隊(duì)忙并快樂的日子》一文，鄉(xiāng)村干部分別在三界、增灣、石牌坊、新聯(lián)等村召開的群眾集資修建水泥路大會(huì)上宣讀學(xué)習(xí)，參會(huì)人員都深受啟發(fā)。二是我們把蔡恩澤撰寫的《大學(xué)生村官如何掌握村情》一文，復(fù)印分發(fā)給每一位大學(xué)生村官，他們都覺得這樣的文章對(duì)于當(dāng)好村干部很有幫助。黨政領(lǐng)導(dǎo)指示：擴(kuò)大征訂范圍，把《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志訂到各村和各部門。

　　一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)的具體實(shí)踐

　　無為縣高溝鎮(zhèn)、天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)為中央編辦確定的全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。2012年5月,參考國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)指標(biāo),綜合考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?遴選出長(zhǎng)豐縣下塘鎮(zhèn)、肥西縣小廟鎮(zhèn)、霍山縣衡山鎮(zhèn)、含山縣林頭鎮(zhèn)、繁昌縣孫村鎮(zhèn)、郎溪縣十字鎮(zhèn)、寧國(guó)市港口鎮(zhèn)、廣德縣新杭鎮(zhèn)共8個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)并組織實(shí)施。

　　一是轉(zhuǎn)變政府職能,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)新突破。在推進(jìn)改革試點(diǎn)過程中,試點(diǎn)鎮(zhèn)緊緊圍繞新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)職責(zé)重點(diǎn),從三個(gè)方面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。第一,綜合設(shè)置試點(diǎn)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍將行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置為8-10個(gè)。同時(shí),適當(dāng)增加試點(diǎn)鎮(zhèn)編制,重點(diǎn)用于公共服務(wù)。第二,擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)管理權(quán)限。普遍采取授權(quán)、委托和調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)管理體制等方式,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面向試點(diǎn)鎮(zhèn)下放事權(quán),進(jìn)一步增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)政府決策自主權(quán),無為、霍山、天長(zhǎng)3縣(市)分別下放了47、55、59項(xiàng)事權(quán)。此外,還將協(xié)同考察任免權(quán)、績(jī)效評(píng)議權(quán)和獎(jiǎng)懲建議權(quán)等部分人事管理權(quán)限賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)。第三,簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)。縣直相關(guān)部門與試點(diǎn)鎮(zhèn)簽訂了事權(quán)下放授權(quán)委托書,對(duì)需上報(bào)審批核準(zhǔn)備案類的項(xiàng)目,由試點(diǎn)鎮(zhèn)預(yù)辦理,縣直部門實(shí)行“見文行文”、“見章蓋章”;對(duì)可以實(shí)行綜合執(zhí)法的領(lǐng)域,委托試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局行使相關(guān)行政處罰權(quán);對(duì)所有下放、委托的行政審批事項(xiàng),一律進(jìn)入試點(diǎn)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心,實(shí)行“一站式服務(wù)”。

　　二是強(qiáng)化公共服務(wù),破解體制束縛。第一,探索政社共同治理新模式。高溝鎮(zhèn)開工建設(shè)可容納4萬人口的駱套和高溝兩個(gè)新社區(qū),建成6萬平方米的公租房和安置房,引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)有序集中;衡山鎮(zhèn)通過開展10個(gè)城市社區(qū)“兩委”統(tǒng)一換屆選舉工作,基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)兩委工作人員年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化。第二,探索政府提供公益服務(wù)新方式。高溝鎮(zhèn)對(duì)完全由政府承擔(dān)的公益服務(wù),如農(nóng)技推廣、計(jì)生服務(wù)等,采取“三規(guī)范”,即規(guī)范崗位職責(zé)、規(guī)范指標(biāo)要求、規(guī)范分層考核的管理辦法,建立職工薪酬與服務(wù)對(duì)象滿意度直接掛鉤的績(jī)效考評(píng)機(jī)制;對(duì)主要由政府承擔(dān)的公益服務(wù),如重大動(dòng)物疫病防治等,采取“定任務(wù)、定報(bào)酬、定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的辦法,逐步擴(kuò)大“以錢養(yǎng)事”的范圍和領(lǐng)域。目前,高溝等試點(diǎn)鎮(zhèn)范圍內(nèi)綠化養(yǎng)護(hù)、衛(wèi)生保潔、路燈維修、道路管護(hù)等公共事項(xiàng)均推行“項(xiàng)目招標(biāo)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾監(jiān)督、政府買單、錢隨事走、按績(jī)?nèi)〕?rdquo;的運(yùn)行機(jī)制,不僅降低了行政成本,也促進(jìn)了公共服務(wù)的社會(huì)化和專業(yè)化。第三,探索社會(huì)矛盾調(diào)解新機(jī)制。試點(diǎn)鎮(zhèn)整合信訪和調(diào)解隊(duì)伍資源,綜合設(shè)置訪調(diào)中心,實(shí)現(xiàn)一門接訪、一門處理。高溝鎮(zhèn)、秦欄鎮(zhèn)受理信訪事項(xiàng)均超過100件,基本都得到妥善處理,未發(fā)生一起越級(jí)上訪的案例。2012年,高溝鎮(zhèn)電線電纜行業(yè)協(xié)會(huì)依法為企業(yè)清收賬款上億元。秦欄鎮(zhèn)電子商會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)已先后調(diào)解各類糾紛20起,全部以和解方式結(jié)案。

　　三是完善規(guī)范制度,在管理體制上實(shí)現(xiàn)新突破。第一,理順縣鎮(zhèn)財(cái)力分配關(guān)系。各試點(diǎn)地區(qū)普遍實(shí)行“劃分收支范圍、確定收支基數(shù)、超收返還激勵(lì)、專項(xiàng)資金扶持”的縣鎮(zhèn)財(cái)政管理體制,加大對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力保障。10個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中,有5個(gè)鎮(zhèn)以2008年財(cái)政收入為基數(shù),有4個(gè)鎮(zhèn)以2010年為基準(zhǔn),超收部分由縣(市)財(cái)政全額返還試點(diǎn)鎮(zhèn)。同時(shí),在試點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款縣(市)本級(jí)留成部分予以全額返還。對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)迫切需要新上的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,安排一定比例的配套資金給予支持。第二,加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理。各試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍設(shè)置規(guī)劃建設(shè)管理派出機(jī)構(gòu),受縣級(jí)規(guī)劃主管部門委托,負(fù)責(zé)確定鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、核發(fā)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)工程的規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃許可證、查處本轄區(qū)內(nèi)違法建筑等工作。如秦欄鎮(zhèn)通過修訂城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和制訂開發(fā)區(qū)控制性詳規(guī)、農(nóng)民住宅區(qū)控制性詳規(guī)等各類建設(shè)規(guī)劃,使城鎮(zhèn)建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)有章可循、有規(guī)可依,初步形成了鎮(zhèn)域發(fā)展新格局。第三,推進(jìn)戶籍制度改革。各試點(diǎn)鎮(zhèn)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)特色和人口現(xiàn)狀,因地制宜推進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。如無為、天長(zhǎng)等地規(guī)定凡在試點(diǎn)鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的外來人員及共同居住生活的直系親屬,均可辦理城鎮(zhèn)戶口,并按有關(guān)規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù),有效解決了高溝、秦欄鎮(zhèn)企業(yè)招工難的問題。霍山縣則采取逐步放開的形式,優(yōu)先安排縣域其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民向衡山鎮(zhèn)聚集。寧國(guó)市針對(duì)外來在港口鎮(zhèn)定居的人口,由于沒有本鎮(zhèn)的戶籍,因而未能享受社會(huì)保障、子女入學(xué)等方面的公民待遇問題,取消港口鎮(zhèn)非農(nóng)和農(nóng)業(yè)戶口,實(shí)行按居住地登記戶口的戶籍管理制度,凡在港口鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或者生活來源等具備落戶條件的外來人員,在履行計(jì)劃生育、社會(huì)治安、集體資產(chǎn)權(quán)益等相關(guān)承諾的前提下,可申報(bào)港口鎮(zhèn)居民戶口。對(duì)擁有二輪承包土地的本鎮(zhèn)居民,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變,在土地二輪承包期內(nèi)按規(guī)定享受農(nóng)村計(jì)劃生育政策。第四,探索金融服務(wù)體系改革。農(nóng)行在高溝鎮(zhèn)設(shè)立全省首家鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)支行。四是把城鎮(zhèn)作為加快發(fā)展的重要載體,大力拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)建設(shè)框架,做到建設(shè)一個(gè)區(qū)域、及時(shí)投入運(yùn)行一個(gè)區(qū)域,最大限度地方便人口向城鎮(zhèn)集聚。加強(qiáng)城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè),大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè),不斷完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能,提升城鎮(zhèn)支撐發(fā)展的能力。將城鎮(zhèn)規(guī)劃作為經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)的第一資源,運(yùn)用市場(chǎng)化手段,引進(jìn)多元投資主體,為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金保障。深入開展鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生、集貿(mào)市場(chǎng)等專項(xiàng)整治活動(dòng),做到城鎮(zhèn)建設(shè)與城鎮(zhèn)管理共同進(jìn)步,使城鎮(zhèn)真正成為全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商、安居樂業(yè)的主要平臺(tái)。

　　二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)存在的主要問題

　　一是事權(quán)還需要進(jìn)一步下放。基層的行政執(zhí)法權(quán)基本上是以縣一級(jí)政府為主體的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)很小。即使通過委托授權(quán)等方式下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一部分事權(quán),仍出現(xiàn)了與現(xiàn)行的法律法規(guī)不一致的問題。二是發(fā)展要素保障還需加強(qiáng)。縣直部門下放試點(diǎn)鎮(zhèn)管理權(quán)限后,業(yè)務(wù)對(duì)口面擴(kuò)大,工作標(biāo)準(zhǔn)提升,工作難度加大,現(xiàn)有的人才隊(duì)伍難以適應(yīng)工作需要,導(dǎo)致如城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等部分事權(quán)即使下放后,職責(zé)還不能充分履行的現(xiàn)象。雖然試點(diǎn)鎮(zhèn)開展了一系列人事制度改革,開始打破干部身份限制,建立干部能上能下的靈活用人機(jī)制,但針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員結(jié)構(gòu)矛盾、專業(yè)人才“招聘難、留不住”等問題,需要進(jìn)一步強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)、調(diào)整隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、補(bǔ)充新鮮工作力量,增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)的人才智力保障。三是配套改革還需進(jìn)一步深化。盡管各地實(shí)施方案中都將金融改革列入試點(diǎn)范圍,但由于各試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度差異較大,而各種商業(yè)銀行、擔(dān)保公司和中介組織的布點(diǎn)經(jīng)營(yíng)大都根據(jù)市場(chǎng)成熟度和業(yè)務(wù)需求來確定,因此對(duì)于剛剛起步的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立還遠(yuǎn)沒有跟上發(fā)展需要。在建設(shè)用地方面,由于市、縣政府也同樣面臨著艱巨的發(fā)展任務(wù),雖然方案中明確要求省、市、縣政府每年分別在建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中安排一定數(shù)量給試點(diǎn)鎮(zhèn)使用,但有的地方目前還沒有落實(shí)到位。

　　三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革

　　下一步的設(shè)想一是應(yīng)成為引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革新方向。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生新的變革,中國(guó)農(nóng)業(yè)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)正面臨新的局面。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)引領(lǐng)今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革新方向,以此項(xiàng)改革試點(diǎn)為抓手,合理設(shè)立、科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)編制和職能,并配套開展相關(guān)改革,使之更有效地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限,把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體來通盤考慮,能夠增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力,充分激活鎮(zhèn)域內(nèi)外各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素,更大地激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力,不斷加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的步伐,推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和社會(huì)和諧進(jìn)步。

　　二是應(yīng)加強(qiáng)立法保障。按照法律規(guī)定,我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)以縣一級(jí)政府為主體,當(dāng)出現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生等問題時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法查處,只有報(bào)請(qǐng)上級(jí)主管部門。在試點(diǎn)中,要求執(zhí)法重心下移,以委托執(zhí)法或派駐執(zhí)法等方式,將相關(guān)執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,明確要求逐步在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)配備城市管理行政力量,開展城市管理統(tǒng)一執(zhí)法工作。隨著這項(xiàng)改革的深入,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大、地位作用的彰顯,與之相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)要從立法上給予明確。

　　三是應(yīng)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要手段。安徽省“十二五”規(guī)劃提出未來五年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到50%以上,也就是說,每年要有125萬左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用日益增強(qiáng),在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)以其特殊地位和優(yōu)勢(shì)必然要承擔(dān)起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的重大責(zé)任,成為產(chǎn)業(yè)集聚集約發(fā)展新的增長(zhǎng)極和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要載體。下一步,要進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限,指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)管理體制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)以及事業(yè)單位改革等重點(diǎn)領(lǐng)域改革工作。同時(shí),進(jìn)一步培育挖掘新的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加入改革試點(diǎn),將試點(diǎn)鎮(zhèn)范圍擴(kuò)大到20家。厘清擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)等改革試點(diǎn),建議統(tǒng)一納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),并從頂層設(shè)計(jì)上加以明確。

　　四是應(yīng)加快推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革對(duì)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。越來越多的農(nóng)業(yè)人口被經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)吸納,必定會(huì)面臨著戶籍、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等問題。因此,要加快戶籍制度改革步伐,實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)化,放寬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)落戶條件,鼓勵(lì)引導(dǎo)更多外來人口和農(nóng)村居民進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)就業(yè)居住。加快就業(yè)、社會(huì)保障、教育等體制改革步伐,建立健全經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)保障工作平臺(tái),推動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。擴(kuò)大各類保險(xiǎn)覆蓋面,規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,全面普及新型合作醫(yī)療,逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),建議中央層面加強(qiáng)土地、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì),解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中的體制機(jī)制障礙。