檢察監(jiān)督面臨的問題與解決措施

　　檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的地位、作用和性質(zhì)在法律上是明確的，但在實(shí)踐中卻是模糊的。從立法上來看，現(xiàn)行刑事執(zhí)行監(jiān)督立法與司法實(shí)踐的沖突主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.執(zhí)行主體多元化，權(quán)力配備不合理。由于執(zhí)行體制沒有理順，分工不合理，刑罰執(zhí)行部門多元化，不利于檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督，監(jiān)督難以到位。人民檢察院在監(jiān)獄等部門派有檢察室、專門檢察院，對這些場所的執(zhí)行活動監(jiān)督起來相對容易。但是對于罰金刑、死刑執(zhí)行、管制、拘役、剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境等一些刑罰就很難觸及并進(jìn)行有效的監(jiān)督。

　　2.立法過于原則，法律監(jiān)督缺乏操作性。刑罰執(zhí)行監(jiān)督立法不具體，導(dǎo)致監(jiān)督工作無法可依，無法監(jiān)督。從實(shí)際效果看，檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行程序中的權(quán)力制約和程序控制的作用也相對有限。如死刑執(zhí)行的監(jiān)督，人民法院將罪犯交付執(zhí)行死刑，應(yīng)當(dāng)在交付執(zhí)行三日前通知同級人民檢察院派員臨場監(jiān)督。“臨場監(jiān)督”的定位不夠準(zhǔn)確，由于法律規(guī)定的不明確性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督局限于臨場的，而不是全程的，影響了監(jiān)督的效果，不利于發(fā)現(xiàn)問題。

　　3.監(jiān)督方式缺乏強(qiáng)制力，監(jiān)督不力。刑事執(zhí)行中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式、糾正意見，直接影響著監(jiān)督的力度和效果。因?yàn)閷徟斜O(jiān)督中的抗訴必然引起法院的再審程序，而檢察建議、糾正意見等程序性的權(quán)力，對被監(jiān)督者沒有實(shí)體性的處理權(quán)力，只能要求被監(jiān)督者主動配合，如果被監(jiān)督者不接受監(jiān)督意見，則監(jiān)督意見難以落實(shí)。[1]從立法上看，現(xiàn)行民事、行政執(zhí)行監(jiān)督立法與實(shí)踐存在的沖突主要表現(xiàn)是：

　　1.立法缺位是執(zhí)行監(jiān)督的最大障礙?，F(xiàn)行民事訴訟法第十四條規(guī)定“：人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實(shí)行法律監(jiān)督”。行政訴訟法第十條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。這是規(guī)定民事、行政檢察監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則，但民事訴訟法和行政訴訟法沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事、行政執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，這是開展民事、行政執(zhí)行監(jiān)督工作的最大障礙。

　　2.監(jiān)督方式存在一定的局限性。抗訴是目前檢察機(jī)關(guān)對民事審判、行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的唯一法定監(jiān)督手段，民事訴訟法和行政訴訟法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對生效的判決、裁定可以抗訴，但是最高人民法院批復(fù)[法復(fù)(1995)5號]，將檢察機(jī)關(guān)對所有執(zhí)行裁定的抗訴權(quán)力排除在法律監(jiān)督范圍之外。人民法院通過司法解釋，單方面限制檢察機(jī)關(guān)對法院執(zhí)行活動的監(jiān)督，顯然是一種越權(quán)行為，這也是目前制約檢察機(jī)關(guān)對法院執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)重要因素。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)廣泛應(yīng)用的監(jiān)督方式，雖然具有靈活性、快捷的特點(diǎn)，是化解執(zhí)行監(jiān)督中出現(xiàn)違法行為的有效措施，但由于剛性不足，缺乏相應(yīng)的制約措施和程序保障，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，也難以充分發(fā)揮其監(jiān)督效果。

　　3.合理的可操作性程序缺失。目前司法實(shí)踐中，主要是參照高檢院《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》來辦理執(zhí)行申訴案件，但執(zhí)行申訴案件和抗訴案件有著不同的特點(diǎn)，立案的條件、辦案的期限、調(diào)查取證的范圍、結(jié)案的方式等尚待相應(yīng)的程序規(guī)定。

　　(一)現(xiàn)行執(zhí)行體制的弊端與監(jiān)督能力的沖突與協(xié)調(diào)

　　隨著社會主義民主和法制的進(jìn)一步完善，現(xiàn)行刑事執(zhí)行體制暴露出一些弊端：一是對執(zhí)行行為缺乏有效制約，執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)法隨意性比較突出。二是執(zhí)行機(jī)關(guān)設(shè)置、分工不合理，刑罰執(zhí)行不力。由于分工不合理，刑罰的功能沒有得到有效發(fā)揮。三是執(zhí)行體制難以實(shí)現(xiàn)公、檢、法、司的相互配合與制約。四是刑罰執(zhí)行過于分散、不協(xié)調(diào)，執(zhí)行效果不佳。

　　上世紀(jì)80年代，全國法院展開系統(tǒng)的執(zhí)行改革探索，相繼下發(fā)《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，規(guī)定下級人民法院不按照上級人民法院的裁定、決定或通知執(zhí)行，造成嚴(yán)重后果的，追究有關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。另外，還明確了高級人民法院統(tǒng)一管理及有權(quán)對下級法院的違法、錯誤的執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為函告下級法院自行糾正或直接下達(dá)裁定、決定予以糾正。但是，二者確立的內(nèi)部監(jiān)督和行政監(jiān)督模式導(dǎo)致了“自己監(jiān)督自己”的邏輯悖論，難以切實(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法執(zhí)行行為，而且監(jiān)督范圍不明確，監(jiān)督程序缺失，缺乏透明度。我國行政訴訟法規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”其價值主要是保證人民法院正確及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織即行政相對人的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政主體依法行使行政權(quán)。人民檢察院認(rèn)為人民法院審理行政案件所作出的判決、裁定，在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。但是，行政判決的執(zhí)行問題已經(jīng)成為制約行政訴訟制度健康發(fā)展的瓶頸之一，執(zhí)行亂是行政訴訟的一大頑癥，造成執(zhí)行亂的原因主要是監(jiān)督機(jī)制的不健全和檢察監(jiān)督機(jī)制的缺失。

　　一、改革和完善執(zhí)行檢察監(jiān)督的措施

　　(一)健全執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

　　通過檢察機(jī)關(guān)介入執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，不但有利于遏制執(zhí)行中的腐敗問題，也有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，推動整個司法制度的完善。建立健全檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)和其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、工作銜接機(jī)制、信息共享機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制，努力拓寬監(jiān)督渠道;加強(qiáng)與公安、法院等機(jī)關(guān)的溝通與聯(lián)系，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度;完善法律監(jiān)督的考核激勵機(jī)制，建立檢察建議落實(shí)情況考評機(jī)制，將檢察建議的落實(shí)納入綜合治理考核范疇;不斷深化檢察改革，不斷創(chuàng)新監(jiān)督方法、形式，確保法律監(jiān)督工作取得新成效。

　　(二)完善執(zhí)行監(jiān)督程序

　　執(zhí)行監(jiān)督程序是否科學(xué)合理，是執(zhí)行監(jiān)督制度是否科學(xué)合理的重要標(biāo)志。執(zhí)行監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)必須確保監(jiān)督取得好的效果，必須有利于執(zhí)行監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。在法定的執(zhí)行程序框架內(nèi)，進(jìn)一步細(xì)化程序規(guī)則，使執(zhí)行程序具備有效性、科學(xué)性、正當(dāng)性和可操作性。在刑事執(zhí)行監(jiān)督制度的建設(shè)上，要明確檢察機(jī)關(guān)對刑罰各個刑種、各個執(zhí)行環(huán)節(jié)法律監(jiān)督的權(quán)限、程序和內(nèi)容。法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不僅對刑罰執(zhí)行活動實(shí)行監(jiān)督，也應(yīng)包括對監(jiān)管改造活動實(shí)行監(jiān)督。當(dāng)前，要盡快完善對刑罰立即執(zhí)行的“現(xiàn)場監(jiān)督”的具體規(guī)定;明確對沒收財(cái)產(chǎn)和罰金刑進(jìn)行法律監(jiān)督的程序和內(nèi)容;規(guī)定對社區(qū)矯正活動進(jìn)行法律監(jiān)督的程序和內(nèi)容;建立檢察機(jī)關(guān)適時介入刑罰變更執(zhí)行辦理的前置程序，實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)督和防范性監(jiān)督;明確檢察機(jī)關(guān)在啟動糾錯、救濟(jì)程序上的法律權(quán)力;賦予罪犯實(shí)際參與減刑、假釋的權(quán)利，改進(jìn)減刑、假釋的申報(bào)程序、暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督制約程序等。[2]在完善民事、行政執(zhí)行監(jiān)督程序方面所應(yīng)具體規(guī)定的主要內(nèi)容：一是執(zhí)行監(jiān)督的管轄。包括級別管轄和地域管轄;二是執(zhí)行監(jiān)督的啟動程序;三是執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)施程序;四是人民法院的審查處理程序。

　　(三)總結(jié)執(zhí)行監(jiān)督的理論成

　　果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善執(zhí)行監(jiān)督立法鑒于我國現(xiàn)行法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定過于原則，或者有的規(guī)定不合理，就需要結(jié)合各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐創(chuàng)新，積極完善刑事執(zhí)行監(jiān)督制度。有的學(xué)者和法律工作者提出在現(xiàn)行立法框架內(nèi)，由全國人大常委會法制工作委員會牽頭，會同最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部制定《關(guān)于刑罰執(zhí)行中若干問題的規(guī)定》，對刑事執(zhí)行監(jiān)督程序作出比較細(xì)化、具有可操作性的規(guī)定。有的提出盡快制定我國的刑事執(zhí)行法，在該法中規(guī)定刑事執(zhí)行監(jiān)督的指導(dǎo)思想、原則，增設(shè)刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序條款。而在民事、行政執(zhí)行監(jiān)督方面，建議完善立法，詳細(xì)規(guī)定執(zhí)行監(jiān)督的原則、管轄、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式與監(jiān)督權(quán)配置、監(jiān)督程序等內(nèi)容，形成完整的、操作性強(qiáng)的執(zhí)行監(jiān)督制度。