農村宅基地流轉制度研究

　　隨著農業現代化的發展和城鎮化進程的有序鋪陳，農村勞動力涌入城市是一種必然趨勢。鄉村勞動力流失、城市間勞動力流動的情形日益加劇。區別于城鎮房屋所有權人享有的完整的所有權，農村房屋的所有權人對于自己所有的房屋除去居住價值很難實現對與自己房屋的自由處分，然而現有制度不能限制人們發覺房屋的價值。現行法律法規對于宅基地的態度是嚴格禁止了市場化的流轉，但是城鎮化的以及農村經濟的發展導致了大量“隱形交易”的出現，交易雙方的權益都得不到保護，由此滋生了大量的糾紛。

　　《新農村》(月刊)創刊于1983年，由浙江大學主管、主辦。該刊以浙江大學為依托，著力報道我國東南沿海的農業科技成果和先進生產技術，迅速反映浙、滬等地當代農村的嶄新風貌。信息量大，文章實用，是廣大讀者建設新農村、致富奔小康的好幫手。

　　一、 受法律保護的宅基地流轉形式

　　一般來說，住宅和土地是不可分割的兩個部分，作為公民的私有財產，公民擁有繼承、轉讓和買賣之權利。然而“宅基地”是一個“中國特色”問題。農村宅基地是對農村住宅建設用地的統稱，本文所提及宅基地之概念來源于2007年《物權法》，截取“土地利用現狀分類”07住宅用地、農村住宅用地和城市住宅用地均屬于住宅用地，是指農村居民生活用地。

　　《憲法(2004)》第十條“宅基地、自留地、自留山，也屬于集體所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，這意味著在農村宅基地所有權及使用權分離的背景之下，農村宅基地的流轉農村宅基地所有權之轉移，國家農村集體經濟組織是唯一可以對土地享有所有權主體，使所有農村宅基地所有權只以國家依法征用置換的形式流動。《憲法(2004)》第十條“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，《土地管理法(2004)》第六十二條第一款規定宅基地實行“一戶一宅”，第四款強調“農村村民出賣、出租住房后，在申請宅基地的不予批準”，《物權法》禁止宅基地抵押和農村宅基地使用權的流轉，農村宅基地使用權的流轉主要包括集體經濟組織成員的流轉、農民的自然繼承以及地方政府推動的宅基地和農村住房的置換。

　　參考我國現行的宅基地使用權相關的立法，可以簡單概括宅基地使用權的部分特點：

　　一是具有身份性，宅基地使用權的主體是農村集體經濟組織的成員。

　　二是用途特定，只能用于建造住宅機器附屬設施。

　　三是嚴格的“一戶一宅”。

　　四是福利性，宅基地初次取得是無償的。

　　二、隱形流轉的類型

　　隱性流轉，與第一節中所訴的受法律保護的流轉方式不同，本節將少量列舉并總結實際存在而不受法律保護的宅基地流轉。主要是指在實踐中存在而在于法律方面缺少監管或者沒有有力依據的流轉形式。

　　城市化進程日益推進的過程中，農民輸出增加，導致宅基地的實際使用出現居住效能的供求失衡，留守的宅基地權利人自然而然的開展了利用過剩的住宅效能盈利的“買賣”。在這種背景下的轉讓主要有兩種形式：(1)地隨房轉，將宅基地作為房屋的一部分;(2)僅轉讓宅基地使用權。這種流轉由于宅基地法律屬性相較于一般房屋權利的特殊性，前者交易雙方往往將宅基地的所有權認為是私有的，后者就難免出現受讓主體不適格，等各種不受法律保護的情形。

　　其次，另一部分農民愿意采取更加穩妥的方式獲取收益——出租，也可以區分為兩種形式：(1)只出租宅基地使用權，并取得相應的租金;(2)宅基地“地隨房”一并出租，宅基地地租和房租包括在租金內。宅基地出租的優勢在于限制少，自由度大，成本低，無論是改造成為飯莊，農家樂，倉庫抑或是廠房，無疑是比較市區或近郊更加經濟的選擇。部分農民將出租宅基地作為重要的經濟來源，甚至為了出租提升住房條件，安裝水電燃氣等。

　　出去買賣和出租，還存在少數特俗的流轉方式，既以繼承方式獲得宅基地使用權，這樣的方式很容易出現一戶多宅的問題。

　　三、隱形流轉的風險和成因分析

　　農民認為宅基地為私人財產，可以自由處分，對宅基地的轉讓、繼承、贈與等都是自治行為不需要到土管局登記。還有一些農村干部、群眾甚至對農村集體土地的管理漠不關心，抱著“自己的土地自己賣，買賣公平就不算違法”的觀念，私自將集體所有土地轉讓、出售他人。(成劍偉2013)這是農民對于目前存在的宅基地非法流轉的心理側寫。這些“隱形交易”大多都與現行法律規范不符不僅侵犯了集體利益而且將自己的財產利益至于法律保護范圍外，存在極大的交易風險。

　　基于農村宅基地的現狀，宅基地交易市場自發形成，其避開監管將之遮蔽為監管之外的隱形市場。市場缺少監管，叢林法則便橫行其中。農民的自發流轉主動或者無意的避開了土管局的，也不想集體組織上報，導致土管部門無從宅基地使用的實際情況;另一方面，由于宅基地取得的無償性與農民對現行宅基地制度認識不深刻使得在政府征收宅基地時很容易與群眾發生矛盾。

　　我國關于宅基地使用權的法律法規嚴格限制了農村居民點的范圍和規模，要求新建住宅和土地分割，盡量接近城鎮和中心村;依據有關規定來分配農村建設用地，還有堅持保護耕地的原則等。但實際“村村通公路”的政策下公路大多只修到了村委會所在，下屬的小組交通仍然不便利;我國農村建設存在缺乏規范統一，村莊分部沒有秩序，宅基地沿公路劃分使用，公共配套設施缺乏使得生活垃圾，用水用電等生活問題推動村民擴建，進而侵占耕地。

　　透過表1，即使有“一戶一宅”的要求，村鎮建設用地的規劃和各地宅基地的使用標準，也沒有實際效果。究其原因我國法律對“一戶一宅”的中“戶”和“宅”的意義模糊，如《物權法》第153條僅提到“國家有關規定”。在實際操作中，有許多農民通過各種“分戶協議”將一戶變多戶，然后依照“一戶一宅”政策之規定來用以申請宅基地，出現了“一戶多宅”的事實。

　　在2007年頒布的《土地利用現狀分類》中，概括了農村宅基地的含義：農民用于生活居住的房基地及其附屬設施的土地。不同地區對“附屬設施”的界定也不盡相同，致使農民實際占用面積也不同。在宅基地具體分配和面積劃分上主要由當地的村干部把控，在咸寧大畈村甚至出現了“退休干部劃地”的荒唐行為，不同的人際關系使得同樣的標準被扭曲。可是這些行為在當地農民眼里已然成為不成文的“習慣”，默認或者根本不清楚超標用地的事情，儼然一個“關系社會”。

　　四、對于目前存在的隱形流轉的對策

　　補全和加強宅基地的確權發證工作：由農村宅基地管理機構負責梳理和核查轄區已登記發證的農村宅基地登記發證資料，按照地籍調查規程和土地登記有關規定完善相關手續，規范相應的土地登記行為，建立正規的地籍檔案，且實行信息化管理。另外，查清未登記宅基地使用權的位置、權屬及相應數據情況。對那些全部合乎規定的給予登記發證，對于合乎規定的但是由于繼承、歷史原因而造成的 “一戶多宅”以及單戶宅基地面積過大的，對標準面積以內的登記發證、超過標準面積的部分予以登記但不發證。對于有以下情況的需要進行收回：騙取批準、在批準之前就進行房屋建設、建設的規模超過批準規模的。手續齊全但是不符合規劃的，應對標準面積以內的登記發證、超過標準面積的部分予以登記但不發證，并禁止對不給予發證的部分進行翻建。

　　完善宅基地流轉過程：政府需要調整申請程序、交易價格、收益獲取、流轉期限和流轉后的產權關系。以及集體經濟組織和政府優先購買權等方面的規定，促進農村宅基地的有效流轉。同時，宅基地管理機構有權清算空置房屋、“一戶多房”和閑置宅基地，以規范交易流通市場，鼓勵農民聚集在居民區，提高農村土地利用效率。

　　建立農村宅基地流轉的配套制度：基于現在對于農村宅基地流轉的期望，如果宅基地配套制度想要發揮完整的功能需要具備價格評估、維護集體經濟組織對宅基地的主權地位、強調政府對宅基地的管理地位等職能。設計農村集體用地價格估算方法，考慮農村集體組織建設用地的計價內涵，確定并公開基準價格，根據當地市場水平確定切實可行的保護價格。通過設計和管控宅基地價格來調整市場，引導一種有利于實現宅基地經濟屬性持續開發的交易。 對于得不到充分利用而被閑置的宅基地應當設立恰當的期間，度過這一固定期間后仍不能實現宅基地權能的，應當收回宅基地使用權，因為躺在權利上睡覺會造成資源的極大浪費。對于被閑置的宅基地集體應該收回，在宅基地上的附屬建筑應予以適當補償;利用閑置宅基地的權利人應該對其上附屬物采用“誰受益，誰補償”的處理方式。

　　參考文獻：

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