加強村務監督機構建設的思考

　　當前村干部違紀違法問題頻發，折射出對村級組織權力監督體系的不完善。由于制度設計、履職能力、經費保障、業務指導等方面存在的一系列問題，嚴重影響了村務監督機構作用的發揮。文章建議從體制機制、人員選配、經費保障、工作指導等方面予以改善和加強，發揮村監委應有的監督作用。

　　《中國農村科技》雜志堅持為“建設現代農業、繁榮農村經濟、增加農民收益”服務的辦刊宗旨和堅持“高起點、高質量、高標準、權威性”的辦刊原則，創刊十多年，以其權威性、科學、實用性、通俗性、服務性和獨特風格探受廣大讀者的喜愛，被譽為“農家百科全書”，為“三農”服務指南。

　　一、村務監督機構的由來及現狀

　　2004年6月，為解決長期困擾浙江省武義縣后陳村的村務管理混亂、財務不透明，干群關系緊張等問題，在武義縣紀委等多部門的聯合推動下，在后陳村率先創設了“村務監督委員會”，強化對村務管理的監督。之后，全國各地紛紛開始探索和試點村務監督組織建設。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》就明確“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構”。

　　然而，“村務監督委員會”這一村務監督機構在實際運行中并未達到其預期效果，農村基層村務管理問題仍然比較突出，村干部違紀違法問題依然頻發多發。2015年5月26日，中央紀委監察部機關召開反映群眾身邊“四風”和腐敗問題線索督辦協調會，選取了89個涉及村級干部的問題線索直接督辦，內容涉及土地征收流轉、“三資”管理、惠農補貼、扶貧救濟、低保資金管理使用等方面，問題典型、性質惡劣。2015年7月至2016年1月中央紀委監察部網站共分七次集中通報“群眾身邊的“四風”和“腐敗問題”案件979起，點名道姓曝光1355人，其中村(居)干部共776人，占通報總人數的57%。

　　二、村務監督機構運行中存在的問題及原因分析

　　(一)制度設計存在不足

　　目前，我國農村基層村級層面一般主要有村黨支部、村民委員會、村經濟合作社等組織。村黨支部由黨員選舉產生，是黨在農村的最基層的組織，發揮領導核心作用。村民委員會由村民直接選舉產生，是村級事務管理的執行機構。村經濟合作社由全體社員選舉產生，是村集體經濟組織，依法獨立進行經濟活動。在現實中，這三大組織基本都是合署辦公，統一分工，混合履職。雖然《村民委員會組織法》規定了“村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員”，但這條規定無法真正起到任職回避的效果。2012年中央紀委、組織部、民政部等12部委印發的《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》(民發〔2012〕162號)更是“提倡村黨組織成員通過民主程序兼任村務監督機構成員”。如云南巧家縣大寨鎮11個行政村的村務監督委員會書記全部由村黨總支(黨委)副書記兼任。而這些村黨組織副書記或成員的確不是村民委員會成員，完全符合法律和制度的規定，但他們確是實際從事村級具體事務管理的“村干部”。而由其擔任村監委主任，其實就成了“同體監督”，所謂的監督名存實亡，很難實現與預期效果。

　　(二)履職能力普遍不高

　　目前，在我國廣大農村，青壯年農民大都外出務工，留守人員大多是婦女、兒童和老人。故而村監委成員的選擇面非常狹窄，又由于經濟、政治等各方面待遇等的原因，“村干部”職位的吸引力明顯強于村監委成員。故而村監委成員一般都是由退職村干部、村民組長或黨員代表等擔任，甚至有些地方出現村干部指定村監委成員的現象。法律和相關規定要求村監委成員應具備一定的財務知識和管理能力，但現狀是村監委成員普遍存在文化水平較低、年齡偏大、業務水平較差、多數不會操作電腦等問題。如云南省祥云縣2013年5月村級換屆后，全縣 422名村監委成員中55歲以上就有162人，占了38.4%;初中及以下文化程度就257人，占了84.6%。2014年換屆后湖北省孝感市下轄的孝昌縣共有村監委成員1877人，其中高中以下學歷1846人、占比98.35%，51歲以上人員1042人，占比55.51%。由于上述原因，從而出現了有些村監委成員礙于情面，不愿監督;有些不敢監督;有些能力有限，不會監督，這客觀上導致了監督工作浮于表面，監督作用發揮不佳。村里一些不合理的開銷也順利報支，明顯違反財務管理規定的“白條”支出屢禁不止，村務公開落實不到位，村監委的民主監督存在缺位和失位的現象。

　　(三)經費保障有待提高

　　《村民委員會組織法》和《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》(民發〔2012〕162號)等法律法規和制度規定中都沒有明確村務監督委員會的經費保障問題。全國大部分省市也沒有自行明確村務監督委員會的工作經費和人員補貼，村監委成員大多是按日享受誤工補貼。如江蘇和浙江都提出村監會成員享有相應的誤工補貼，對于工作成績突出的，各地可適當給予一定的獎勵和補助。補貼的具體標準一般都明確由村民會議和村民代表會議討論決定，但對于經費來源都未作明確，實施財政專門補助的地方不多。2015年，湖北省咸寧市明確村監委會主任一年補助800元、委員500元，有的村按出勤天數計算，參加理財、審財一天補30至50元，半年集中審財只不過兩天，補貼不到100元，而當地農村雇工每天平均收入是100到300元。有統計資料顯示，部分地區村監委主任的年補貼金額較高，如江蘇高達17343元。這其實是一個誤區，江蘇的村監委主任一般由村黨支部副書記或紀檢委員兼任，故而該補貼標準其實是現職村干部的報酬標準，而不是真正意義上的村監委主任的補貼。由于經費保障的嚴重不足，村監委崗位的吸引力進一步降低，村監委成員基本都是兼職，工作積極性較低，監督流于形式，嚴重弱化了其監督功能的發揮。

　　(四)上級指導面臨缺位

　　村監委在浙江的創設以及在全國各地的推行，各級紀檢監察機關是主要推動者，其換屆組織、業務指導和工作救濟也都由各級紀檢監察機關牽頭或承擔。但是，黨的十八大后，紀檢監察機關實行了“三轉”，強化監督執紀問責主業，深入清理牽頭成立和參與的議事協調機構，中央紀委牽頭建立的由中央組織部、民政部、財政部、農業部等11個部委參加的中央農村基層黨風廉政建設工作聯席會議制度也于2013年底被取消。各級紀檢監察機關也相應取消了這一議事協調機構。同時，紀檢監察機關也不再直接參與對村務監督委員會的建設和指導。這對于尚處在成長階段的村委監督委員會來說是可能是嚴重的挫折。根據村務監督委員會的機構定位，其是村級自治組織中的監督機構，故其建設和指導的職責應歸屬民政部門。因民政部門機構設置和人員編制等因素的限制，其主要精力必然會重點關注村民委員會。同時，民政部門的協調指導能力相對紀檢監察機關而言明顯降低，故而在村級組織的換屆選舉中，村監委極有可能淪為可有可無的“雞肋”，其監督功能的發揮將受到進一步影響。

　　同時，村監委的村民知曉率不高，部分村民都不清楚村級存在這一組織。筆者對江蘇省Q市的317位農民的隨機調查中，在回答“您知道村監督委員會嗎”這一問題時，有213個村民選擇“否”、占比67.19%，也即有超過三分之二的受訪農村居民不清楚村監督委員會這一機構。這一方面反應了村監委本身工作的不到位，沒有能在群眾中產生較大的影響力。同時，也反映出對村監委的宣傳力度還不夠，沒有為其履職營造出濃厚的氛圍。

　　三、加強村務監督機構建設的對策和建議

　　(一)完善體制機制，實現“異體監督”

　　構建權力制衡機制，在村黨支部的領導權、村民大會或村民代表大會的決策權、村民委員會的執行權、村經濟合作社的經營權之外，構建完全獨立于上述權力的村務監督委員會的監督權。村監委成員不只是禁止村民委員會成員及其近親屬、村會計(報賬員)等兼任，根據目前我國農村的實際情況，應界定為禁止村干部及其近親屬兼任，使村務監督委員會能獨立行使民主監督權，改變目前“同體監督”的現狀，實現真正意義上的“異體監督”。若從加強黨對農村基層工作領導的角度出發，可考慮讓具有黨員身份的村務監督委員會主任兼任村黨支部副書記或村紀檢委員，但其不再參與村級組織其他分工，保證其監督的獨立性。

　　(二)拓展選任視野，提升履職能力

　　一方面，可以拓展村監委成員的候選范圍。力求在年齡結構、文化層次、業務能力等方面有較大的改觀。在如今“互聯網+,”的時代，村監委成員不一定要局限于農村留守人員，外出務工農民也可以加入監督的隊伍。隨著大學生村官的增多，以及財政轉移支付力度的加大，全國很多地方的村級組織也基本實現了辦公自動化。有條件的地區可以借助互聯網和智能手機，利用電子郵件、微信QQ群或設立微信公共號等與在外務工農民進行即時溝通，及時發布村務信息，鼓勵其參與村級事務管理的監督。另一方面，要加大對現有村監委成員的教育培訓力度。定期不定期組織有關上級方針、法律法規、惠農政策、財務制度規等的政治理論學習和專業業務輔導，進一步提升其履職能力。

　　(三)明確經費來源，提高待遇保障

　　建議各級政府，特別是縣鄉兩級政府要為村務監督委員會的正常運行提供足額的經費保障，經費來源由財政負擔，實行財政轉移支付，不在村級集體資金中列支。村務監督委員會要有獨立的辦公場所，單列的辦公經費。村監委主任工資待遇應不低于當地“村干部”的平均工資，其他村監委成員可實施定額補助，具體補貼標準可根據各地實際情況，由縣級政府部門確定，而不應由村民會議或村民代表會議討論決定，要盡量避免因待遇低而影響其工作積極性。同時，每年在村監委向村民會議或村民代表會議述職的基礎上，縣鄉兩級政府要建立健全科學的考評機制，對于工作表現突出、工作成效明顯的村務監督委員會及其組成人員進行表彰獎勵。

　　(四)建立聯動機制，強化工作指導

　　在農村基層黨風廉政建設聯席會議取消的前提下，民政部門要主動作為，勇于承擔村務監督機構的建設指導職能，將村務監督機構建設擺上重要的議事日程。縣鄉兩級組織、人大、農業、財政等部門應結合各自工作實際，分別從不同角度加強對村務監督委員會的指導和引導。紀檢監察機關也不能完全放手、“一甩了之”，鄉鎮紀委和縣級紀檢監察機關的有關職能科室要加強與村務監督委員會的聯系與協作，建立日常溝通機制。當村監委因村務監督與村級組織發生矛盾沖突時，縣鄉紀檢監察機關要發揮救濟功能，適時介入，提供保障，增強村監委監督的威懾力和有效性，強化監督效果。同時，要加大村級監督機構建設的目的意義和工作成效的宣傳，讓廣大農民群眾知曉、接受和信任村級監督機構，為其履職盡責應道良好的氛圍。

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