本文作者：楊臨宏 顧德志 單位：云南大學(xué)出版社總編輯 云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

一、軟法的興起:社會(huì)治理規(guī)范多元化

軟法(soft－law)的概念來(lái)源于西方，是一個(gè)與硬法(hard－law)相對(duì)稱的概念，主要適用于國(guó)際法范疇，指稱“非條約”協(xié)議。①學(xué)術(shù)界對(duì)軟法尚未形成確切、統(tǒng)一、權(quán)威的定義。針對(duì)條約(treaty)、公約(convention)、協(xié)議書(protocol)、聲明(statement)、宣言(declaration)等多種形態(tài)的國(guó)際法規(guī)范，有些國(guó)際法學(xué)者按照規(guī)范效力標(biāo)準(zhǔn)，將其中某些規(guī)范稱作硬法，它們通過(guò)詳細(xì)的法規(guī)條文明確地規(guī)定具有約束力的義務(wù)與責(zé)任，授予權(quán)威機(jī)構(gòu)以規(guī)范解釋權(quán)，并督促這些義務(wù)與責(zé)任的履行。這就是說(shuō)，硬法具有明確、義務(wù)、授權(quán)三個(gè)基本要素，而軟法則是指那些缺少三個(gè)要素中的某一個(gè)或多個(gè)的制度安排———這種情況既可能發(fā)生于一個(gè)條件的不同層面，也可能發(fā)生于多個(gè)條件的組合層面。②隨著全球化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)，人類社會(huì)發(fā)生了深刻的變革。

“社會(huì)”的范疇日趨精確化，成為區(qū)別于國(guó)家與市場(chǎng)的獨(dú)立領(lǐng)域，這亦使得國(guó)家與社會(huì)的二元架構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)化為國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的三元架構(gòu)。傳統(tǒng)的公共管理受到新公共管理運(yùn)動(dòng)的挑戰(zhàn)，市場(chǎng)和企業(yè)的某些運(yùn)作規(guī)則被廣泛引入到政府的管理之中，以提高行政效率和靈活性。隨著社會(huì)的發(fā)展，軟法作為一種社會(huì)規(guī)范在國(guó)際法領(lǐng)域之外，諸如環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域均得到了較為普遍的應(yīng)用。在西方學(xué)者的眼中，法律往往有更為廣泛的解釋，法律不單單只是國(guó)家的法定機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)法定程序而制定的規(guī)范性文件，還包括這些規(guī)范性文件背后所主導(dǎo)的價(jià)值取向、思維意識(shí)以及相關(guān)的傳播媒介和主體等等要素。對(duì)此，當(dāng)我們的研究視角從規(guī)范性文件的自身，轉(zhuǎn)移到法律與其背景文化共生的東西時(shí)，軟法存在的合理依據(jù)便會(huì)顯現(xiàn)。

二、公共治理的興起:治理模式的多元化

隨著壟斷資本主義時(shí)代的到來(lái)，自由放任的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)停滯，社會(huì)問(wèn)題和矛盾層出不窮，市場(chǎng)暴露出自身固有的局限性。為回應(yīng)和救治市場(chǎng)的弊端，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變其角色，以美國(guó)羅斯福新政為標(biāo)志，政府逐漸改變其先前的運(yùn)作方式，通過(guò)多種途徑重塑官僚化的組織治理結(jié)構(gòu)。在這種積極、主動(dòng)的意識(shí)支配下，政府紛紛以既定的目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)而確定政策和手段以實(shí)施有效的干預(yù)。進(jìn)入21世紀(jì)，舊有的管制模式已無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。信息時(shí)代的到來(lái)促使社會(huì)日趨復(fù)雜化、多樣化，社會(huì)各子系統(tǒng)的發(fā)展更多呈現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)的非線性發(fā)展趨勢(shì)，這一過(guò)程中顯然增加了更多的不確定及不可預(yù)測(cè)的因素，使得統(tǒng)一而缺乏靈活的管制權(quán)威無(wú)法適應(yīng)這一新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

同時(shí)，行業(yè)、社團(tuán)、NGO等民間力量迅速崛起，科層官僚系統(tǒng)作為管制模式的主體，因其固有的缺陷，壓制社會(huì)的多元化發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)內(nèi)部活力及創(chuàng)造力的萎縮和停滯。另外，舊有的管制模式通常是政治力量對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的管制，由于社會(huì)問(wèn)題相比經(jīng)濟(jì)問(wèn)題更加復(fù)雜，舊有的管制模式顯然無(wú)法適應(yīng)解決社會(huì)問(wèn)題和矛盾的需要。在市場(chǎng)和管制相繼失敗后，開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、多元的治理模式便順勢(shì)而生，國(guó)家和社會(huì)的相互作用關(guān)系得以重新界定，社會(huì)的自治、自生和自新能力亦得到更好的尊重和促進(jìn)。治理意味著國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者相互關(guān)系的重新定位，否則，將難以適應(yīng)社會(huì)的多元化發(fā)展及社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性。國(guó)家原有的一元中心地位在一定程度上將被國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的新組合所取代，呈現(xiàn)多元化的治理模式。需要確立一種體現(xiàn)民主的治理理念，在開(kāi)放的公共管理環(huán)境下，鼓勵(lì)公眾廣泛而積極的參與，以充分發(fā)揮個(gè)人的選擇優(yōu)勢(shì)。從行為主體來(lái)看，治理模式要求凡是參與公共關(guān)系的主體都應(yīng)屬治理主體的范疇，這樣一來(lái)，除去傳統(tǒng)的各種公權(quán)力主體外，與其自身利益攸關(guān)的各種權(quán)利主體亦屬治理主體。

同時(shí)，基于主體理性和有限理性的假設(shè)，在自利意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下，各主體均會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地選擇個(gè)體主義的方法或路徑，并通過(guò)互動(dòng)和溝通設(shè)計(jì)出有效的機(jī)制和制度，進(jìn)而形成公共機(jī)構(gòu)以代表公共利益。從治理行為所體現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，多元化的治理模式在實(shí)現(xiàn)公益的同時(shí)，亦最大限度地去滿足各個(gè)體、各組織的私益，在公益與私益協(xié)同共增的前提下達(dá)至社會(huì)整體利益的最大化。主體利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，在保證自由的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)秩序，在保證效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平，傳統(tǒng)的價(jià)值矛盾在統(tǒng)一中保持辯證的張力。基于多元的主體、利益和價(jià)值，治理的方式亦會(huì)形成自己的邏輯，實(shí)現(xiàn)多元化的治理方式。

三、軟法與公共治理的契合:多元化治理中不可或缺的規(guī)范

作為一種與硬法相對(duì)的公法規(guī)范，軟法為公共治理提供主要的依據(jù)和手段。同時(shí)，公共治理的發(fā)展亦促使軟法得到不斷完善和更新。基于軟法與公共治理模式的同構(gòu)同質(zhì)性，在某種意義上，完全可以認(rèn)為公共治理就是軟法治理，雙方能夠很好地契合互動(dòng)。一方面，軟法為公共治理提供主要的依據(jù)和手段。基于主體的多元化、利益的多元化、價(jià)值的多元化和行為方式的多元化，公共治理作為一種開(kāi)放性的公共管理模式，軟法因其自身的特性對(duì)公共治理來(lái)說(shuō)顯得尤為重要。“國(guó)家管理模式因其失靈而日益衰退，取而代之的公共管理模式通過(guò)開(kāi)放公共過(guò)程來(lái)拓展公眾參與空間，公共治理模式因此普遍興起，逐漸發(fā)展成為一種主導(dǎo)性公域之治模式。”①軟法的廣泛運(yùn)用無(wú)疑會(huì)促使國(guó)家管理向公共治理更好地轉(zhuǎn)型。“較管理模式而言，公共治理模式的一個(gè)顯著特征就是治理行為方式的多樣化、尤其是非強(qiáng)制化。在創(chuàng)設(shè)治理行為方式時(shí)，公法應(yīng)當(dāng)視具體情境建構(gòu)各類強(qiáng)弱程度不等的公法關(guān)系，依照由弱到強(qiáng)的排列，形成一個(gè)由建議類、契約類、審批類、命令類、處罰類共同構(gòu)成的行為方式譜系。”②

可見(jiàn)，規(guī)范公共治理行為應(yīng)該是由硬法和軟法共同構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)體系，在實(shí)際的運(yùn)行中兩者缺一不可。公共治理一方面需要硬法去對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行有效的規(guī)制，另一方面亦需要積極引入軟法的協(xié)商和契約精神。此外，要實(shí)現(xiàn)公共治理的法治化，必須構(gòu)建國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，軟法所構(gòu)成的機(jī)制體系因其自身的開(kāi)放性和雙向性特征將極大地拓展各主體的參與空間和范圍，使得來(lái)自國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體的力量都能切實(shí)有效地發(fā)揮作用。同時(shí)，軟法機(jī)制在一定意義上能使民主因素融入法制框架。作為對(duì)議會(huì)式間接民主的一種有益補(bǔ)充，軟法機(jī)制所采取的直接參與式民主，無(wú)疑可增進(jìn)公共治理過(guò)程中的民主因素，推進(jìn)公共治理的民主進(jìn)程，并使其在法治的軌道運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)民主與法治在公共治理的過(guò)程中相互促進(jìn)。另一方面，公共治理的發(fā)展亦促使軟法得到不斷完善和更新。“公域之治的模式選擇與公法規(guī)則之間的相伴而生、相輔相成性，決定著一旦公域之治模式由國(guó)家管理變?yōu)楣仓卫恚敲磁c國(guó)家管理模式相適應(yīng)的公法就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變成為公共治理導(dǎo)向的公法。”③可見(jiàn)，與公共治理相匹配的軟法對(duì)公共治理起著導(dǎo)向性和基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，公共治理的興起與發(fā)展促使公共權(quán)力與公民權(quán)利、公共利益與私人利益之間關(guān)系的不斷調(diào)適，這亦使軟法的制度結(jié)構(gòu)和機(jī)制設(shè)計(jì)得到不斷發(fā)展和更新。在公共治理的整個(gè)過(guò)程中，代表公益的公共機(jī)構(gòu)和代表私益的權(quán)利主體均以獨(dú)立、平等的身份，分別以各自利益的最大化為行為目標(biāo)共同實(shí)施治理，這樣一來(lái)，公共事務(wù)的決策及實(shí)施勢(shì)必要求形成一種互動(dòng)、協(xié)同的規(guī)范關(guān)系。從價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，公共治理相比國(guó)家管理更能充分反映公眾的價(jià)值訴求，調(diào)整國(guó)家管理中社會(huì)穩(wěn)定及統(tǒng)治秩序被片面夸大的傾向。