作者：李大琨

1997年7月,全國人大常委會(huì)副委員長、著名社會(huì)學(xué)、法學(xué)家雷潔瓊教授,在我的拙作《社會(huì)行政管理》一書付梓之際,專門為之題詞“拓展社會(huì)學(xué)研究新領(lǐng)域”。十幾年來,從我投身社會(huì)學(xué)的教研實(shí)踐中,包括為撰寫《社會(huì)行政管理》所進(jìn)行的社會(huì)調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),以及為此而進(jìn)行的面訪、座談等活動(dòng)中,尤其是從許多在這方面卓有成效的“老一輩”、“少壯派”身上,深切領(lǐng)悟到:積極探索和開拓社會(huì)學(xué)研究的新領(lǐng)域,從而開創(chuàng)社會(huì)學(xué)研究的新局面,把社會(huì)學(xué)研究跨上新臺階,這是社會(huì)學(xué)求得新發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。社會(huì)學(xué)在新中國建立后,本來是最迫切需要也會(huì)是大有作為的一門學(xué)科,但卻令人痛惜地與政治學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科一樣,被打入“冷宮”,黨的十一屆三中全會(huì)以后被列入了“趕快補(bǔ)課”、“急起直追”的學(xué)科。不少“老一輩”的社會(huì)學(xué)家在這個(gè)領(lǐng)域甘當(dāng)“拓荒牛”,不僅潛心鉆研推出了許多蜚聲海內(nèi)外的科研成果,而且含辛茹苦地培養(yǎng)了一批年富力強(qiáng)的接班人;為數(shù)不少的“少壯派”社會(huì)學(xué)者,這十幾年來潛心深入社會(huì)調(diào)查,站在學(xué)科前沿,“青出于藍(lán)”、“后來居上”。但是,與社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的發(fā)展需要相比,還有許多不適應(yīng)、不符合需要的薄弱環(huán)節(jié),甚至極而言之,整個(gè)學(xué)科的發(fā)展“滯后于”客觀形勢發(fā)展的需要。社會(huì)學(xué)在充分發(fā)揮自身現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查方法和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法特長的基礎(chǔ)上,應(yīng)根據(jù)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,在政府職能轉(zhuǎn)變及其管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系上,獲取新的生長點(diǎn)、突破點(diǎn),以此來拓展社會(huì)學(xué)研究的新天地、新領(lǐng)域,并以此來增強(qiáng)其整個(gè)學(xué)科的適應(yīng)力、生命力。同理,對公共行政學(xué)亦如此,起著互動(dòng)、互補(bǔ)、互促的雙重作用。為何要以政府與社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系這一核心問題作為拓展社會(huì)學(xué)研究新的生長點(diǎn)呢?結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)理論與實(shí)踐,予以闡釋。

一、政府管理社會(huì)公共事務(wù)如何與社會(huì)自主管理相結(jié)合

有的學(xué)者作過舉世聞名的論斷:中西方政治——行政文化中,一個(gè)重大的差異是,在西方國家的社會(huì)中,老百姓有事不是先找也不是主要找政府,而是找社會(huì)組織。這就是說,在西方,在政府與社會(huì)、與老百姓之間存在著一層寬厚的“隔離帶”,亦稱“擋風(fēng)墻”或“緩沖帶”。從另一個(gè)角度而言,在西方國家,社會(huì)的自我管理、自主管理的能力和意識是很強(qiáng)的。正象有的學(xué)者在西方所見所聞后說的那樣,那里的嬰兒出生后,就不習(xí)慣于母親或者保姆抱著;學(xué)會(huì)走路后,就不習(xí)慣有人扶著、牽著,慣于從摔跤中學(xué)會(huì)自主走路;滿18周歲后,就宣告成為獨(dú)立自主、履行其法定權(quán)利義務(wù)的公民。我國的歷史、現(xiàn)狀與此相比,有著不小的差異。經(jīng)歷了近20年的社會(huì)主義改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的磨練,經(jīng)歷了同樣長時(shí)間的國有企業(yè)事業(yè)改革,作為社會(huì)主體的方方面面,個(gè)體、群體,自主管理的獨(dú)立意識和能耐磨練得如何呢?“等、靠、要”的依賴性和不撥不動(dòng)“算盤珠”式的懶惰性克服得如何呢?這涉及社會(huì)文化觀念,管理價(jià)值觀念的更新,更涉及制度、體制文化的變革、創(chuàng)新。

二、政府管理如何與發(fā)揮社會(huì)中介組織功能相結(jié)合

西方一些發(fā)達(dá)國家,從70年代末和80年代初開始了新的一輪行政改革,從趨勢看,將是跨世紀(jì)的,將延伸到新的21世紀(jì);從內(nèi)容看,有一項(xiàng)是共同的,這就是通過精簡政府機(jī)構(gòu)、政府雇員,減少行政經(jīng)費(fèi)的開支。例如,美國的行政改革,在克林頓執(zhí)政期間,已經(jīng)裁減了聯(lián)邦政府28萬公務(wù)員。西方發(fā)達(dá)國家行政改革發(fā)展至今,遇到一個(gè)不可逾越而又跨越世紀(jì)的“難題”:一方面要求政府給社會(huì)提供的服務(wù)“多”(數(shù)量)而“高”(質(zhì)量),另一方面要求政府設(shè)的機(jī)構(gòu)、用的雇員、花的錢財(cái)“少而精”。因此,改革的舉措之一,政府職能向外輸出,向社會(huì)轉(zhuǎn)移,流行的法則是政府“只掌舵、不劃槳”,把許多公共事務(wù)的管理職能轉(zhuǎn)給社會(huì)中介組織,還給民營機(jī)構(gòu),有的交給志愿者組織。在美國,城鄉(xiāng)的社區(qū)服務(wù)組織,與我國的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)頗為相似,所擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)、公共秩序和安全管理,無論從數(shù)質(zhì)量還是方便公眾,都不亞于任何行政組織。在英國和美國的得克薩斯州,甚至將監(jiān)獄管理(獄政)承包給了民營機(jī)構(gòu)。實(shí)際上,這種“掌舵”者的角色,就是相對而言的間接監(jiān)控者角色;這種“劃槳”者角色,就是自居于社會(huì)之中并服務(wù)于社會(huì)的“中介”者角色(政府與社會(huì)公眾的連接者)。從改革的發(fā)展及其舉措的實(shí)際效果說,既在一定程度上減輕了政府的負(fù)荷,又進(jìn)一步發(fā)揮了社會(huì)自主管理的創(chuàng)造性和靈活多樣性,也培養(yǎng)了社會(huì)自我管理的能力。從理論上說,這是自主性、獨(dú)立性強(qiáng)的個(gè)體延伸和擴(kuò)大,也是公民通過社會(huì)中介組織這一群體,發(fā)揮管理社會(huì)公共事務(wù)的途徑選擇。

三、政府管理社會(huì)公共事務(wù)如何與社會(huì)各群體利益相兼顧

政府作為社會(huì)公共利益的代表者和實(shí)現(xiàn)者,不論是什么性質(zhì)的,也不論是口頭上或?qū)嶋H上,其中有一項(xiàng)職能是很難行使、也很難擺平的,這就是政府通過公共財(cái)政購置公共產(chǎn)品,進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如修建鐵路、飛機(jī)場,開鑿隧道等),如何發(fā)包以及如何選擇承包者的問題,即優(yōu)惠的、賺錢的、有利可圖的給誰,反之,又給誰。實(shí)質(zhì)上,這也是一種國民收入的再分配。與此同時(shí),其中有一個(gè)不容回避也是很“敏感”的問題,就是如何對待兼容“經(jīng)濟(jì)人”、“道德人”、“公共人”和“行政人”多重角色的政府部門自身利益的問題,如何避免當(dāng)今發(fā)達(dá)國家屢見不鮮的“尋租”現(xiàn)象,尤其是“賄賂行政”現(xiàn)象。政府權(quán)責(zé)與職能的內(nèi)外部、縱橫向調(diào)整,包括事權(quán)的下放,其中,有的是中央政府的事權(quán)下放給了地方政府,以及地方上級政府下放給下級基層政府;有的事權(quán)直接放手交給社會(huì)中介組織。實(shí)際上這種權(quán)責(zé)、職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的背后,是社會(huì)利益的調(diào)整。在這個(gè)過程中,政府在與社會(huì)中介組織交、接權(quán)責(zé)——“劃槳”權(quán)責(zé)時(shí),都會(huì)按照法定程序,公開地進(jìn)行雙向甚至多項(xiàng)選擇,這就是政府“掌舵”者、“發(fā)包”人要選擇“劃槳”者、“承包”人,“劃槳”者也會(huì)衡權(quán)利弊得失,“半只眼睛盯著市場,半只眼睛盯著官場”選擇收益。不論如何討價(jià)還價(jià),都會(huì)有較高透明度,而不是“黑箱”交易。“劃槳”者所提供的“產(chǎn)品”,其數(shù)量、質(zhì)量以及實(shí)效,作為“掌舵”者政府的“產(chǎn)出”,不僅要在“光天化日”之下受到“上帝”(顧客、公眾)的檢驗(yàn),而且“上帝”本身就是“納稅者”,就是政府公共財(cái)政的提供者,也是公共產(chǎn)品的享用者。如此多重角色的“上帝”,我們不僅要看到他們的納稅意識強(qiáng),更要看到他們在納稅之后,對政府如何花這筆錢的關(guān)心程度高和監(jiān)督意識強(qiáng)。當(dāng)今發(fā)達(dá)國家,各級政府的公共財(cái)政預(yù)算,都是要以公共財(cái)政預(yù)期效益為基礎(chǔ)、作前提的,不是政府花了錢就如石沉大海一般了事的,必須在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供社會(huì)公共服務(wù)方面見到實(shí)效。這決非傳聞、奇聞,有的市政工程質(zhì)量不高,一位老婦不慎踩了城市某休閑花園的一塊石頭跌了跤,腳受了傷,向法院指控市長,求得了賠償。隨著政治民主、行政民主的發(fā)展,“納稅者”——“上帝”,要求政府——社會(huì)公仆,提供服務(wù)的“質(zhì)量”也是很高的,決非“假、冒、偽、劣”所能對付、敷衍的。這類“上帝”是非常“精”的,精于計(jì)算。毋庸置疑,這就使政府所代表的公共利益,與社會(huì)各群體(社會(huì)中介組織)有機(jī)地聯(lián)系起來了,從這個(gè)側(cè)面,反映了兩者的兼顧、結(jié)合。