作者：馮培麗

前不久，國務院總理溫家寶在國務院第四次廉政工作會議上明確指出，當前反腐倡廉形勢依然嚴峻，任務十分艱巨，專門提到了土地使用權出讓、土地和房屋征收征用中侵害群眾權益的問題。對此，他指出了兩方面根本原因，其一就是監(jiān)督不到位和力度不夠，導致對權力缺乏有力約束。“建立健全懲治和預防腐敗體系，教育是基礎，制度是保障，監(jiān)督是關鍵。”當前，厘清國土資源行政監(jiān)督相關各方的職責，理順其關系，發(fā)揮國土資源領域行政監(jiān)管的整體效能，構建有序監(jiān)管、合力監(jiān)管的監(jiān)管格局，已成為當務之急。

現(xiàn)狀——

外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大，內(nèi)部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補監(jiān)管空白行政監(jiān)督是現(xiàn)代政治和行政體制的重要組成部分，也是現(xiàn)代行政管理的重要環(huán)節(jié)。我國的行政監(jiān)督體系由行政機關外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個體系有機組合構成。外部監(jiān)督體系，主要包括政黨監(jiān)督、國家權力機關監(jiān)督、國家司法機關監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督六個方面。內(nèi)部監(jiān)督體系，主要包括政府機關內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。國土資源行政管理實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強行政監(jiān)督體系建設。國土資源領域行政監(jiān)督力量的構成，既有行政監(jiān)督的共同性，又有自身的獨特性，主要特點是：

一是外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大。從2005年中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確提出要規(guī)范和完善土地使用權出讓制度，2009年中辦、國辦印發(fā)《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》將土地使用權出讓、礦產(chǎn)資源開發(fā)列入專項治理范圍，到2010年8月中紀委、最高人民檢察院、監(jiān)察部和國土資源部聯(lián)合啟動國土資源領域腐敗問題專項治理，進行“兩整治一改革”（土地和礦業(yè)權交易市場整治，深化國土資源管理制度改革），國土資源領域的反腐倡廉工作力度持續(xù)加大。從這幾年查辦的案件來看，成效非常明顯。

二是內(nèi)部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補監(jiān)管空白。黨中央、國務院果斷決策，大力改革國土資源管理體制，加強對國土資源管理領域的內(nèi)部監(jiān)管。國土資源管理領域各有關部門（包括國土資源部門），不僅要受到來自本部門上下層級之間的一般監(jiān)督和來自行政監(jiān)察和審計部門的專門監(jiān)督，還增加了國家土地督察機構的專門監(jiān)督。在2004年全國土地市場秩序治理整頓中，國土資源管理體制發(fā)生了重大變革：一是實行省以下國土資源行政主管部門垂直管理；二是國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出建立國家土地督察制度。2006年7月13日，國家土地督察制度正式設立。這一重大制度變革的訴求，一方面是強化國土資源部門的行業(yè)指導和層級監(jiān)管，另一方面強化土地督察機構對省級政府土地管理的監(jiān)督，以加強中央對各地土地的管理和監(jiān)督，促使垂直管理后的國土資源部門管理向領域共管的模式轉變。近5年來的實踐表明，這項制度對于促進土地宏觀調控政策和土地管理法律政策落實，具有獨特而重要的作用。

問題——

統(tǒng)籌協(xié)調、深度配合不夠，整體功能不強，缺乏監(jiān)督合力當前，我國行政監(jiān)督體系在不斷完善并取得成效的同時，依然面臨著統(tǒng)籌協(xié)調、深度配合不足的問題，行政監(jiān)督體系整體功能不強，缺乏監(jiān)督合力。一是監(jiān)管力量職能交叉，權責和監(jiān)督方式有待進

一步厘清。在監(jiān)督實踐中，已有監(jiān)督主體、方式、渠道多樣化，在豐富監(jiān)督體系的同時，仍不同程度地存在職能交叉、權責和監(jiān)督方式趨同的問題。監(jiān)督合力當前主要體現(xiàn)在部門、地區(qū)之間密切配合查辦重大案件的協(xié)調機制和整體合力，而在查處一般案件方面，由于政府機關內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關系還沒有理順，各種監(jiān)督主體都不同程度地存在監(jiān)督權限、方式、程序、范圍不夠明確具體等問題，彼此之間也缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴密有序、分工合作、協(xié)調互動、運行高效的有機整體。監(jiān)督工作存在交叉和空白，有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。

二是各監(jiān)督力量之間尚未形成有效的常態(tài)化溝通協(xié)調機制。國土資源領域內(nèi)部監(jiān)督體系中的監(jiān)察、審計、土地督察等專門監(jiān)督中，對一些問題的調查、檢查等工作程序基本重復，某個部門作出處理后不向其他部門移送監(jiān)督處理結果信息和資料，使得相同問題的違法者可能受到不同的處理。近年來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部、交通部、建設部等涉及土地管理職能的國家部委，已就案件信息移交轉辦專門發(fā)文，建立了專門的機制。但在落實中，限于對一些問題在認定標準等方面存在差異，土地管理法律法規(guī)不完善、操作性不強等，給執(zhí)行帶來相當大的困難，實施還有待進一步深化。另外，國家層面還缺乏土地共同監(jiān)管的機制。盡管一些市、縣級政府部門已經(jīng)做了一些制度性的探索，但由于更高層面協(xié)調上的制約，影響到土地共同監(jiān)管責任的落實。

三是從窗口部門導入的外部監(jiān)督信息處理、利用不夠。當前，12336國土資源違法舉報熱線開通已近2年，接到電話信件舉報的線索數(shù)量龐大，部信訪辦也常年接訪和接受舉報，已經(jīng)形成了有效的線索來源。但由于案件處理上體制不順、執(zhí)法監(jiān)察部門聯(lián)動不夠、內(nèi)部監(jiān)督各力量缺乏整合等，信訪案件直接查處和轉到省級國土資源廳后的有效查處率低，涉及政府違法違規(guī)的案件轉到地方國土資源部門后查處難，使得舉報熱線面臨較高的訴訟風險。當前，有待整合內(nèi)部監(jiān)督中執(zhí)法監(jiān)察和土地督察的力量，發(fā)揮土地督察對政府違法的監(jiān)督和制約作用，并理順國土資源部門與外部監(jiān)督部門的業(yè)務關系和聯(lián)動機制。

四是內(nèi)部監(jiān)督各方關系有待理順，一般監(jiān)督和專門監(jiān)督均需強化。一般監(jiān)督是國土資源部門上下層級間的相互監(jiān)督。當前，要通過推進審批制度改革、加強規(guī)劃管理和完善計劃管理等使管理和工作方式跟上時代步伐，促進依法行政、轉變部門職能、加強內(nèi)部管理，切實把權力和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來。專門監(jiān)督是獨立行使職權的監(jiān)察機關和審計機關對政府機關及其公務員的監(jiān)督，當前國土資源領域的專門監(jiān)督包括行政監(jiān)察、審計監(jiān)督，此外比較特殊的還有土地督察。近5年來，土地督察工作取得了積極、明顯的成效，顯示出獨特優(yōu)勢，引起國務院領導同志的高度重視。但同時，其特殊的定位和職責，在履行過程中遇到了一些困難，主要是監(jiān)督的獨立性不夠，監(jiān)督權缺乏法律效力和法律保障，對內(nèi)與國土資源部內(nèi)有關業(yè)務司局的職權有待進一步理清，對內(nèi)對外都存在信息共享和反饋、移交、聯(lián)動不足等問題，尤其是土地督察發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)問題和土地管理制度上存在的問題，有待形成及時向黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和組織人事等部門移交的穩(wěn)定渠道，由此也影響到各地對被發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)問題“查事查人”全面到位，以及督察成果在部門內(nèi)部轉化應用上存在一些“擠出效應”，都多多少少限制了土地督察工作的權威性和理論上應當發(fā)揮的成效。