作者：何艷冰 金玉萍 單位：鄭州交通職業(yè)學(xué)院

行政監(jiān)督乏力是近幾年理論界在研究探索反腐防腐過程中根據(jù)現(xiàn)實(shí)提出的新的研究對(duì)象。乏力主要是指缺乏效力或者力度；行政監(jiān)督乏力是指黨和國家提倡和制定的制約政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政監(jiān)督制約機(jī)制，由于諸多因素導(dǎo)致其在實(shí)際工作中不能很好地發(fā)揮作用或者效力不足。這使得反腐工作受到嚴(yán)重影響，成為現(xiàn)階段我國行政腐敗行為持續(xù)發(fā)生的關(guān)鍵要素之一。

一、行政監(jiān)督制約的機(jī)制與行政監(jiān)督乏力

目前，行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重危害著人民安定和社會(huì)的發(fā)展。于是制約公共行政權(quán)力，強(qiáng)化行政監(jiān)督效能是當(dāng)今處理社會(huì)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。我們從實(shí)踐中得出：行政監(jiān)督是通過法律程序、政治權(quán)威或行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的層級(jí)節(jié)制關(guān)系，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)和工作人員在行政過程中采取的行政行為是否合法、合理，以及是否遵紀(jì)守法的情況實(shí)施全面系統(tǒng)地監(jiān)察和督導(dǎo)活動(dòng)。行政監(jiān)督是政府職能實(shí)現(xiàn)的有力保證，是防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私和權(quán)力異化的重要手段，是保證國家機(jī)器正常、協(xié)調(diào)和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要條件。

我國已初步建立了一套具有中國特色的較為全面的行政監(jiān)督制約機(jī)制。主要分三部分：一是基于權(quán)屬關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)督，有主觀監(jiān)督、自我監(jiān)督；二是專門監(jiān)督，有監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也有人把這些列入內(nèi)部監(jiān)督之中；三是外部監(jiān)督，有黨紀(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。這些結(jié)合起來形成了我國比較完備的行政監(jiān)督制約機(jī)制。事實(shí)證明，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機(jī)制從建立以來，對(duì)實(shí)現(xiàn)國家行政管理的法制化，對(duì)保護(hù)國家、集體和公民的合法權(quán)益，對(duì)克服官僚主義、提高行政效率，對(duì)防腐反腐加強(qiáng)廉政建設(shè)都起了重要作用。也證明了這一機(jī)制是符合我國國情的。但問題在于，也正是事實(shí)告訴我們腐敗問題尤其是行政腐敗還未從根本上得到遏制，甚至從一定意義上講，目前我國仍處在腐敗高發(fā)期。我國的內(nèi)部監(jiān)督重修養(yǎng)缺乏法律約束，流于形式；專門監(jiān)督機(jī)制阻礙重重，外部監(jiān)督力量薄弱。所以在實(shí)踐中，監(jiān)督制度軟化，很難落到實(shí)處，出現(xiàn)種種“虛監(jiān)”“、空監(jiān)”現(xiàn)象，行政監(jiān)督乏力表現(xiàn)十分明顯。

在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)力濫用和權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范仍普遍存在，部分政府官員和司法人員的腐敗問題還相當(dāng)嚴(yán)重，腐敗分子還在產(chǎn)生，腐敗行為仍在進(jìn)行，腐敗形式多種多樣。種種現(xiàn)象表明我們的法制建設(shè)和道德建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，也更說明我們的行政監(jiān)督制約機(jī)制仍需完善。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮的作用及所取得的成就，我們需要合理、切實(shí)的發(fā)現(xiàn)制度缺陷來發(fā)現(xiàn)問題，并不斷完善我國的行政監(jiān)督制約機(jī)制以充分發(fā)揮它的效能。

二、我國現(xiàn)階段行政監(jiān)督乏力的原因

第一，從行政監(jiān)督制約機(jī)制自身來看，存在缺陷和弊端。這影響了行政監(jiān)督效能的很好發(fā)揮。一方面，行政監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學(xué)的配合與協(xié)調(diào)，各種監(jiān)督機(jī)關(guān)整體合力的發(fā)揮不夠。我國現(xiàn)階段，除司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)相互間職權(quán)分明和協(xié)調(diào)密切之外，其他的監(jiān)督實(shí)際上處于分散化運(yùn)行的狀態(tài)。各種監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)分散化運(yùn)用使得監(jiān)督體系很難發(fā)揮最大效力，同時(shí)也造成行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊、各監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工不清、職責(zé)不明等現(xiàn)象。另一方面，制度安排不夠合理，立法對(duì)執(zhí)法缺乏有效制約，致使出現(xiàn)人大監(jiān)督缺乏力度，執(zhí)法權(quán)力內(nèi)部缺少相互制約機(jī)制，執(zhí)法權(quán)力間的平行或交叉雙向制約均不存在等問題。

第二，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性。從專門監(jiān)督機(jī)制來看，一方面檢察機(jī)關(guān)在一定程度上受制于當(dāng)?shù)卣?，無法完全做到司法獨(dú)立，雖然理論上接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，但是實(shí)際上主要受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)、人事等受制于地方黨政機(jī)關(guān)，結(jié)果造成被監(jiān)督者實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者的被動(dòng)局面。從外部監(jiān)督看，黨政很難分家，導(dǎo)致監(jiān)督乏力；另外，群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督等往往缺乏固定權(quán)威的制度安排作為保障，或是對(duì)腐敗者缺乏威懾力，或是追蹤曝光嚴(yán)重滯后，也存在監(jiān)督乏力現(xiàn)象。

第三，行政監(jiān)督缺乏法律制度保障。法律是行政監(jiān)督有效進(jìn)行的關(guān)鍵制度保障，而且健全的監(jiān)督法律體系是保證行政監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。法律保障首先會(huì)賦予監(jiān)督者以應(yīng)有的權(quán)力，從而保障其合法權(quán)益，使其充分行使監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮積極的行政監(jiān)督作用；同時(shí)，法律對(duì)監(jiān)督工作在一定程度上加以規(guī)范和制約，也會(huì)對(duì)監(jiān)督領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗加以遏制。但是我國的監(jiān)督立法存在一些缺陷，例如，一些重要的監(jiān)督法律空缺，完整的監(jiān)督法律體系還未完成，缺乏一些必要的監(jiān)督法律法規(guī)；在一些專門監(jiān)督中，由于法律規(guī)范缺乏明確的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序，造成監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行往往無章可循，并且一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)缺乏保護(hù)措施。監(jiān)督處罰措施不完備，不能體現(xiàn)監(jiān)督的強(qiáng)制性，從而弱化了監(jiān)督效力。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督本應(yīng)具有最高權(quán)威，但由于人大執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全，對(duì)監(jiān)督中出現(xiàn)的問題不能及時(shí)解決，監(jiān)督乏力。司法監(jiān)督以國家強(qiáng)制力為后盾，是主要的權(quán)力監(jiān)督部門，由于“不告不理”的司法原則，法律監(jiān)督具有被動(dòng)性。總體來說，我國公民法律意識(shí)較弱，尚未拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)利，監(jiān)督作用未發(fā)揮出來。

第四，行政監(jiān)督還受到政府的“暗箱行政”的阻礙。“暗箱行政”可以理解為是依靠政府官員的暗箱操作和雙面手段來進(jìn)行施政的一種行政理念和行政范式，這主要普及于大眾傳媒和公民社會(huì)不發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)社會(huì)。暗箱行政侵犯了公民的知情權(quán)，阻礙了公民監(jiān)督和公民參與，是導(dǎo)致權(quán)力尋租和其他行政腐敗的等丑惡現(xiàn)象的主要原因。但是，我國政府很少實(shí)行“陽光行政”，政務(wù)公開只是提到口頭上，形成文件，規(guī)定權(quán)利內(nèi)容的義務(wù)和責(zé)任的法律很少。這就為行政腐敗提供了條件。近幾年由于暗箱操作導(dǎo)致的行政腐敗案件逐漸增多，更要求強(qiáng)化行政監(jiān)督效能，加強(qiáng)政務(wù)公開的法制化程度。

第五，我國行政監(jiān)督主體的素質(zhì)參差不齊。監(jiān)督主體的自身素質(zhì)對(duì)監(jiān)督工作來說關(guān)系重大。雖然大部分監(jiān)督人員的知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力比較好，但一些監(jiān)督部門的腐敗現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。在法律監(jiān)督中，一些司法部門和干警由于缺乏法律知識(shí)而辦錯(cuò)案，甚至干出嚴(yán)重的違法行為。這些也影響了監(jiān)督機(jī)關(guān)的形象，并且阻礙了監(jiān)督效能的發(fā)揮。職務(wù)犯罪與“權(quán)力個(gè)人化”形態(tài)同生共存?；鶎有姓?zhí)法人員掌管業(yè)務(wù)的直接性，給當(dāng)事人產(chǎn)生一種直觀上的錯(cuò)覺,那就是“執(zhí)法官”有權(quán),是否處罰及處罰的輕重全憑他的一句話就可定局,只要與他們搞好關(guān)系,就能減輕處罰或不處罰。行政執(zhí)法人員在履行職責(zé)中自覺或不自覺被那些“有心人”當(dāng)成了重點(diǎn)“目標(biāo)”，成了被腐蝕的主要對(duì)象。而私欲使缺少監(jiān)督制約的“個(gè)人化了的權(quán)力”發(fā)生權(quán)力的出租，從而形成權(quán)力的市場化，例如，鄭州市國家稅務(wù)局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局稽查局原局長華峰受賄、徇私舞弊不移交刑事案件一案就是一個(gè)典型。第六，從監(jiān)督環(huán)節(jié)看，只注重事后監(jiān)督。事后監(jiān)督，只是在出了問題且影響較大時(shí)才去監(jiān)督，使監(jiān)督功能局限在對(duì)行政腐敗的補(bǔ)救上，無法形成經(jīng)常、連續(xù)的過程，在一定程度上縱容了行政腐敗。