本文作者：顏如春 單位：重慶行政學(xué)院公共管理教研部

深化行政改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，突破統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政體制、機(jī)制障礙，從根本上克服現(xiàn)行城鄉(xiāng)行政管理體系的局限性，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體系，是充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中主導(dǎo)作用的關(guān)鍵。深化行政改革，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體系，重點(diǎn)是:轉(zhuǎn)變政府職能，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府職能架構(gòu);重塑行政體制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體制;完善行政機(jī)制，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府運(yùn)作機(jī)制。

一、轉(zhuǎn)變政府職能:形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府職能架構(gòu)

(一)科學(xué)定位各級政府的職能

根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，以及各層級政府在整個(gè)行政管理體制中所處的不同地位和功能，科學(xué)界定省、市、縣(區(qū)、縣級市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)的職能定位。將決策、規(guī)劃、調(diào)控三大權(quán)限進(jìn)一步上收，市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理三大職能進(jìn)一步下移。以重慶市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府體制為例，應(yīng)進(jìn)一步明確市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府的職能定位。

1．市級政府職能。進(jìn)一步整合市級部門職能，將市級政府的職能重心定位為“決策、規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，監(jiān)督”;把決策權(quán)、規(guī)劃權(quán)、調(diào)控權(quán)等上移和相對集中于市級部門，以打破城鄉(xiāng)分割和各類規(guī)劃自成一體的規(guī)劃體制，建立城鄉(xiāng)一體、各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。

2．區(qū)縣(區(qū))職能。合理界定區(qū)縣(區(qū))職能，將區(qū)縣政府的職能重心定位為“執(zhí)行上級決策、加強(qiáng)市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會管理、保障公共服務(wù)”。推進(jìn)管理、服務(wù)重心下移，市級政府可將部分執(zhí)行市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能以行政委托的方式下放給縣(區(qū))級政府，逐步實(shí)現(xiàn)行政組織的扁平化，以縮短行政鏈條，進(jìn)一步提升縣(區(qū))政府的執(zhí)行效力、監(jiān)管能力和服務(wù)能力。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。科學(xué)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)的職能重心定位為“執(zhí)行落實(shí)政策、社會綜合治理、提供公共產(chǎn)品、保障公共服務(wù)，營造良好生活環(huán)境”。建議逐步減少或取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，轉(zhuǎn)向以提升社會管理和公共服務(wù)能力為核心，逐步實(shí)現(xiàn)由基層行政組織向直接為居民服務(wù)的“公共服務(wù)中心”轉(zhuǎn)變，最終形成決策、執(zhí)行合理區(qū)隔與協(xié)調(diào)的縱向組織體系。

(二)明確政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)

1．切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。進(jìn)一步完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理部門之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作，提高綜合運(yùn)用投資、財(cái)稅、用地、物價(jià)等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的水平;進(jìn)一步放開要素市場，減少和規(guī)范政府對資金、人力資源的直接支配;進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展職能，促進(jìn)城鄉(xiāng)三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展;進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，增強(qiáng)預(yù)測、預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2．切實(shí)履行市場監(jiān)管職能。在放寬市場準(zhǔn)入的同時(shí)，規(guī)范市場主體行為，維護(hù)市場主體利益;強(qiáng)化對市場秩序和消費(fèi)安全的維護(hù)，加強(qiáng)對涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管;深入整頓規(guī)范市場秩序，改革行政執(zhí)法體制，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)打破地區(qū)、城鄉(xiāng)分割和行業(yè)壟斷，健全和維護(hù)統(tǒng)一市場體系，健全行業(yè)自律體系和社會信用制度。

3．著力強(qiáng)化社會管理。探索城鄉(xiāng)互動(dòng)的社會管理新格局，增強(qiáng)政府維護(hù)公共安全，處置突發(fā)事件和維護(hù)社會穩(wěn)定的能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的突發(fā)公共事件應(yīng)急體系;加強(qiáng)政府應(yīng)對新時(shí)期各種社會矛盾的能力，建立健全利益表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和人民內(nèi)部矛盾化解機(jī)制，特別是重點(diǎn)解決好城鄉(xiāng)居民普遍關(guān)注的就業(yè)、上學(xué)、看病、社保和收入分配等問題:培育和規(guī)范社會中介組織等各類民間組織，拓寬政府職能外移渠道;充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控機(jī)制和社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能和社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的政府和社會共同治理的格局。

4．著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，特別是強(qiáng)化政府在公共服務(wù)制度安排和公共物品供給方面的職責(zé)，促進(jìn)公共服務(wù)盡快向農(nóng)村延伸;優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全體市民的基本公共服務(wù)體系;以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，加大對農(nóng)村教育、衛(wèi)生、科技、文化和社會保障等的投入;加強(qiáng)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，以農(nóng)村的道路、供水、供電、通訊、農(nóng)產(chǎn)品市場設(shè)施等為重點(diǎn)，切實(shí)改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件;強(qiáng)化農(nóng)民工管理和服務(wù)，消除農(nóng)民工融入城市的體制障礙;強(qiáng)化促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的財(cái)政保障，確保更多的財(cái)政資金投向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域;扶助弱勢群體，促進(jìn)社會公正和諧。

(三)把握政府職能轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)

1．實(shí)現(xiàn)“四個(gè)分開”。通過政府與市場、企業(yè)、事業(yè)和市場中介組織分開，充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，打破政府無所不管、包攬一切的格局，把政府職能限定在有所必為、有所不為的合理邊界之內(nèi)，促進(jìn)政府全面、正確履行職能。

2．推進(jìn)政府職能“瘦身”。努力實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。政府要進(jìn)一步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，切實(shí)減少微觀管理，重點(diǎn)搞好宏觀規(guī)劃、政策制定和監(jiān)督管理。

3．開展政府部門“定責(zé)任”試點(diǎn)。按照權(quán)責(zé)一致原則，明確和細(xì)化部門責(zé)任，改政府部門“三定”規(guī)定為“四定”規(guī)定，根據(jù)責(zé)任大小、多寡定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制、定經(jīng)費(fèi)，并建立相應(yīng)的政府效能監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制督查機(jī)制作為保障，推進(jìn)行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，促使政府依法全面履行職能。

4．把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的職能融入黨委、政府及各個(gè)部門的常規(guī)性職能中。著力扭轉(zhuǎn)政府職能配置“重城市輕農(nóng)村”傾向，改變以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)管理為基礎(chǔ)的職能配置模式，把農(nóng)村和城市作為有機(jī)整體統(tǒng)籌考慮職能配置，實(shí)現(xiàn)政府對農(nóng)村服務(wù)的全覆蓋。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的職能融入各級部門常規(guī)職能中，設(shè)置相應(yīng)處室，賦予相應(yīng)職能并加以考核，形成系統(tǒng)的既管城又管鄉(xiāng)的工作機(jī)制，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落實(shí)到位。

二、重塑行政體制:建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體制

(一)縱向調(diào)整:理順行政層級

1．推進(jìn)“省直管縣”進(jìn)程，減少城鄉(xiāng)行政管理層級。第一，凍結(jié)地改市審批。在還沒有實(shí)行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的地方，維持現(xiàn)狀。第二，搞好試點(diǎn)。可以在借鑒直轄市管理模式，比如重慶市三級政府行政管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步推行省直管縣的改革試點(diǎn)。第三，擴(kuò)大縣級的權(quán)力。以擴(kuò)大縣級的財(cái)政權(quán)作為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)化縣級政府管理職能，逐步弱化地級市對縣級的干預(yù)。在條件成熟時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)省、縣、鄉(xiāng)三級領(lǐng)導(dǎo)體制。