本文作者：曹堂哲 單位：北京大學政府管理學院 04 級博士生

一、戰(zhàn)略協(xié)同學、政府協(xié)同學與協(xié)同執(zhí)行研究

管理學當中的協(xié)同理論與政府協(xié)同研究直接相關(guān)，管理學當中戰(zhàn)略協(xié)同學（StrategicSynergy）就是一個例子。戰(zhàn)略協(xié)同學產(chǎn)生于20世紀60年代，美國通用電氣、摩托羅拉，日本夏普、東芝，德國西門子，韓國三星等國際知名公司都采用多元化戰(zhàn)略，解決多元化過程當中的協(xié)同和整合問題。俄籍美國經(jīng)濟學家伊戈爾安索夫(H.IgorAnsoff)在歐洲和美國研究公司多元化經(jīng)營的過程中，首先提出了戰(zhàn)略協(xié)同的思想，并出版了一些關(guān)于戰(zhàn)略協(xié)同的文章。1965年他出版了《公司戰(zhàn)略》(CorporationStrategy)一書，較為系統(tǒng)地提出了協(xié)同戰(zhàn)略的分析框架。③80年代邁克爾波特（MichaelPorter）對企業(yè)價值鏈的研究，④羅莎貝絲坎特（RosabethKanter）對多元化協(xié)同的研究⑤等等，共同推進了公司戰(zhàn)略協(xié)同的研究，使戰(zhàn)略協(xié)同學成了工商企業(yè)管理當中的重要領(lǐng)域。

政治系統(tǒng)和行政體系的運作，也是一個通過協(xié)同實現(xiàn)特定目標的過程。將協(xié)同思想運用于政治和行政系統(tǒng)的研究將有助于理解政府協(xié)同的機制和過程。政府協(xié)同，有廣義和狹義之分。廣義的政府協(xié)同指的是：在國家與社會、公共與私人所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性關(guān)系框架之下，國家公共權(quán)力主體之間的協(xié)同一致，并與社會相互作用，從而形成國家與社會的良性關(guān)系，達到國家與社會的雙贏，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的持續(xù)繁榮。對廣義政府協(xié)同的研究稱為政府協(xié)同學。狹義的政府協(xié)同，特指政府行政系統(tǒng)（即執(zhí)行系統(tǒng)）在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、目標、意志、法律和政策的時候，行政系統(tǒng)與行政環(huán)境（包括行政系統(tǒng)之外的國家公共權(quán)力主體、利益集團、第三部門組織等等）之間的協(xié)同；以及行政系統(tǒng)內(nèi)部各個要素之間的協(xié)同。前一種協(xié)同我們稱作“執(zhí)行的嵌入性協(xié)同”，后者我們稱作“執(zhí)行的實體性協(xié)同”。執(zhí)行的嵌入性協(xié)同和執(zhí)行的實體性協(xié)同是動態(tài)的、相互作用的關(guān)系。對狹義政府協(xié)同的研究又稱作協(xié)同執(zhí)行研究。協(xié)同執(zhí)行的能力、程度稱作協(xié)同執(zhí)行力。協(xié)同執(zhí)行力的提升需要相應(yīng)的制度設(shè)計加以保障；而協(xié)同執(zhí)行力的提升是一個動態(tài)的過程。這一動態(tài)過程中，需要各個主體之間圍繞一定的共識，形成協(xié)同力量。

該過程主要涉及以下幾個大的問題：（1）誰需要執(zhí)行？這個問題涉及國家意志與執(zhí)行之間的關(guān)系，即政治授權(quán)與行政代理之間的關(guān)系；（2）執(zhí)行什么？這個問題涉及決策與執(zhí)行之間關(guān)系，即行政組織通過一套制度設(shè)計和組織安排，規(guī)范和界定決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間的關(guān)系；（3）誰去執(zhí)行？這個問題涉及官僚機構(gòu)理論，主要解決部門行政和分權(quán)行政的問題。就部門行政而言：提升政府的協(xié)同執(zhí)行力要求政府職能部門之間的協(xié)同，盡量克服部門行政、本位主義和部門利益對有效執(zhí)行的阻礙。就分權(quán)行政而言：提升政府的執(zhí)行力要求中央政府和地方政府適度分權(quán)，要求政府與社會適度分權(quán)，充分地體現(xiàn)均衡發(fā)展的原則，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)力發(fā)展。（4）運用什么方式去執(zhí)行？這個問題涉及執(zhí)行工具理論，即采用什么樣的執(zhí)行方式和執(zhí)行工具可以提升執(zhí)行力。（5）向誰執(zhí)行？這個問題涉及執(zhí)行當中的網(wǎng)絡(luò)和利益集團理論。執(zhí)行主體和執(zhí)行對象之間的協(xié)同是保證執(zhí)行有效性的前提。（6）執(zhí)行的效果如何？這個問題涉及執(zhí)行有效性的標準體系以及執(zhí)行與控制（監(jiān)督、績效評估）之間的關(guān)系。總之，如果在執(zhí)行過程當中，政治主體、官僚機構(gòu)、中央政府、地方政府、利益團體之間能夠達成協(xié)同力，共同指向國家意志和政策目標，就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的執(zhí)行。協(xié)同并不是靜態(tài)的均衡，而是在動態(tài)的過程中，主導方能夠通過一定的制度安排，使執(zhí)行過程在正常的軌道上運轉(zhuǎn)，并朝向特定的目標。要做到執(zhí)行的協(xié)同，必須使得以下幾股力量協(xié)同：第一股力量是政治主體與行政主體的協(xié)同。第二股力量是行政機構(gòu)當中決策與執(zhí)行的協(xié)同。第三股力量是官僚機構(gòu)部門間的協(xié)同和縱向?qū)蛹壍膮f(xié)同。第四股力量是執(zhí)行機構(gòu)與社會和利益集團的協(xié)同。這些力量的協(xié)同決定了執(zhí)行的效果和有效性，并與執(zhí)行工具的選擇機制相關(guān)。行政改革的制度設(shè)計和基本措施是實現(xiàn)這些力量協(xié)同的基礎(chǔ)。那么實現(xiàn)這些力量之間協(xié)同的機制和過程是什么呢？根據(jù)協(xié)同論的原理：引起自組織和協(xié)同的方式有三種，第一，依靠控制參量的改變引起自組織。第二，組分數(shù)目、耦合方式的改變引起自組織。第三，瞬變引起自組織。①

例而言之：就執(zhí)行系統(tǒng)而言，改變政治控制這一序參量就會導致行政行為的協(xié)同；改變行政系統(tǒng)組成部分和耦合方式也會導致協(xié)同。日本的行政改革就證明了這一點。因此本文的主旨在于闡明：以1997年12月3日橋本內(nèi)閣行政改革會議的《最終報告》公開發(fā)表為標志，提升日本政府的協(xié)同執(zhí)行力成為這次行政改革的重要內(nèi)容。其基本邏輯可以表述為：90年代以來，隨著日本經(jīng)濟、財政和政治環(huán)境系統(tǒng)的變化，對行政系統(tǒng)提出了新的訴求，原有的行政系統(tǒng)已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢，其中政府協(xié)同執(zhí)行力低下即是一個重要的方面。行政改革的主旨之一就在于改變原有的行政結(jié)構(gòu)，建立擁有卓越協(xié)同執(zhí)行力的政府。協(xié)同執(zhí)行力政府的制度設(shè)計包括（1）政治主體與行政之間的協(xié)同：強化內(nèi)閣的行政改革；（2）決策與執(zhí)行的協(xié)同：獨立行政法人的改革；（3）部門間行政的協(xié)同：政府機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)同；（4）分權(quán)行政的協(xié)同：社會主導型政府和地方自治的政府。

二、日本協(xié)同政府執(zhí)行力建設(shè)的主要動因：外界環(huán)境的訴求

1、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型

戰(zhàn)后日本為了快速趕上發(fā)達國家，建立了政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式。進入90年代，這一模式的消極后果逐漸顯化。首先，政府過多的干預，遏制了企業(yè)的競爭活力，長期以來導致經(jīng)濟活力的衰減和創(chuàng)新不足。其次，政府的過度干預帶來了政府職能、權(quán)力和公務(wù)人員規(guī)模的膨脹，政府管理經(jīng)濟和政府自身管理的效率出現(xiàn)了遞減。最后，政府對企業(yè)和市場的干預總是通過特定的行政部門來實施。不同的政府部門單獨或者聯(lián)合干預特定的產(chǎn)業(yè)，長期以來形成了緊密的官商關(guān)系和大量的次級政府（sub-government)，政府與企業(yè)之間形成了緊密的利益關(guān)系，一些產(chǎn)業(yè)群體和主管政府部門互為表里，形成了部門利益。部門利益阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，也阻礙了政策的協(xié)同和執(zhí)行。

2、財政危機

由于長期奉行政府主導型的市場經(jīng)濟體制和赤字財政政策，日本政府的財政支出規(guī)模不斷增大，財政收支日益失去平衡，目前已成為西方發(fā)達國家中財政危機非常嚴重的國家。財政危機是日本結(jié)構(gòu)改革和行政改革的直接動因。行政改革當中的民營化、獨立行政法人改革、財政預算和績效改革、公務(wù)員制度改革、地方自治改革等等都與政府的財政危機直接相關(guān)。