本文作者：黃莉培 單位：中國(guó)青年政治學(xué)院 團(tuán)委

合作參與的美國(guó)環(huán)境治理體制

美國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局是直屬總統(tǒng)的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)，其專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)美國(guó)全聯(lián)邦的環(huán)境管理工作。同時(shí)，為了推進(jìn)地區(qū)性的環(huán)境保護(hù)管理工作，該局還設(shè)有10個(gè)大區(qū)辦公室，把全國(guó)分成幾個(gè)大區(qū)進(jìn)行管理［2］。美國(guó)在聯(lián)邦一級(jí)，除設(shè)有環(huán)保局外，其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(如內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、衛(wèi)生教育福利部、運(yùn)輸部等)也都設(shè)有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合其具體職責(zé)進(jìn)行特定領(lǐng)域的環(huán)境管理。對(duì)一些跨州的河流則建立河流管理委員會(huì)，并配備州際委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)州之間的水事糾紛。美國(guó)白宮里面設(shè)有白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，其作用是在法律允許的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)其他各政府部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面的不同意見(jiàn)，保證法律的要求、環(huán)境的要求被執(zhí)行和貫徹。在環(huán)境保護(hù)方面，美國(guó)注重法律的規(guī)范作用，不管是有關(guān)環(huán)境體制、環(huán)境機(jī)構(gòu)的職能，還是具體的環(huán)境治理措施都有比較詳細(xì)并且比較全面的法律法規(guī)。最為重要的是，法律的保障使得美國(guó)的環(huán)保部門(mén)可以充分發(fā)揮自身的職能。在美國(guó)，環(huán)保局有權(quán)要求州政府、地方政府甚至美國(guó)政府的軍隊(duì)來(lái)執(zhí)行環(huán)境法規(guī)。

美國(guó)注重政府與企業(yè)的合作，自愿性伙伴合作計(jì)劃是比較成功的一種環(huán)境治理措施。美國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始推行一系列的自愿性伙伴合作計(jì)劃。為了使企業(yè)在遵守法律要求之后能進(jìn)一步采取措施，減少污染物的產(chǎn)生和排放、更好地保護(hù)環(huán)境與節(jié)約資源，美國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理模式逐步從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)性，以更靈活而有效的方式鼓勵(lì)企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，取得更佳的環(huán)境表現(xiàn)和社會(huì)效益。這一措施使美國(guó)在污染預(yù)防方面表現(xiàn)得越來(lái)越積極。由政府和行業(yè)推出的多種多樣的自愿性伙伴合作計(jì)劃，給予企業(yè)和社會(huì)各團(tuán)體極大的選擇空間。企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體可以根據(jù)自身?xiàng)l件和發(fā)展目標(biāo)，自愿選擇加入伙伴合作計(jì)劃，與政府結(jié)成伙伴關(guān)系，超越現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)企業(yè)的環(huán)境行為，共同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和行業(yè)發(fā)展。非管制型和非對(duì)抗性的新方式，加強(qiáng)了政府與企業(yè)的合作，促進(jìn)了環(huán)境問(wèn)題的真正解決;同時(shí)，通過(guò)節(jié)約資源、減少?gòu)U物排放，企業(yè)所要交納的排污費(fèi)大大減少，因此，企業(yè)獲得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益。這種政府與企業(yè)間的自愿性伙伴合作方式比傳統(tǒng)的指令性環(huán)境管理措施更為有效。

美國(guó)的這一環(huán)境治理措施使政府和企業(yè)既有分工又有協(xié)作，正是整體政府理論較好的體現(xiàn)。此外，美國(guó)還建立了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。美國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)又稱(chēng)污染法律責(zé)任保險(xiǎn)，包括兩類(lèi):一是環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)，以約定的限額承擔(dān)被保險(xiǎn)人因其污染環(huán)境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身?yè)p害或財(cái)產(chǎn)損失而發(fā)生的賠償責(zé)任;二是自有場(chǎng)地治理責(zé)任保險(xiǎn)，以約定的限額為基礎(chǔ)承擔(dān)被保險(xiǎn)人因其污染自有或者使用的場(chǎng)地而依法支出的治理費(fèi)用。對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物的處理可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任，美國(guó)則實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。由此可見(jiàn)，美國(guó)環(huán)境治理體制的特點(diǎn)是由具有實(shí)權(quán)的環(huán)保局來(lái)統(tǒng)一執(zhí)行環(huán)境管理的職能，并且設(shè)有流域管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)不同地方糾紛的機(jī)構(gòu)。在環(huán)境治理上，既有強(qiáng)制性的措施也有合作性的方案，后者逐漸成為美國(guó)環(huán)境治理方面比較突出的特色，也顯示出了明顯的成效，而法律的保障使得各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，也促進(jìn)了政府和企業(yè)、公民等較好的合作。

“自上而下、上下結(jié)合”的德國(guó)模式

德國(guó)環(huán)境治理的特點(diǎn)是“自上而下、上下結(jié)合”。德國(guó)政府認(rèn)為，政府部門(mén)環(huán)境治理的職責(zé)是把直接的行政管理與各級(jí)政府發(fā)起各種活動(dòng)以加強(qiáng)非政府力量在環(huán)境治理中的作用相結(jié)合。在德國(guó)，不僅環(huán)境部、交通部、發(fā)展部等政府部門(mén)都從事與環(huán)保有關(guān)的政策制定，而且外交部也將氣候變化與能源課題當(dāng)作中心工作。1994年，德國(guó)成立了國(guó)家可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)實(shí)施《21世紀(jì)議程》所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)，促進(jìn)政府各個(gè)部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體的協(xié)調(diào)與合作。在與企業(yè)的合作方面，德國(guó)采取多種經(jīng)濟(jì)手段。有和美國(guó)相似的稅收手段，其理想狀態(tài)是，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量改善到一定程度時(shí)根本不征收這一稅款。此外還有擔(dān)保責(zé)任手段，要求使用對(duì)環(huán)境有害的設(shè)備的企業(yè)和個(gè)人必須承擔(dān)強(qiáng)制的擔(dān)保責(zé)任。強(qiáng)制的擔(dān)保責(zé)任對(duì)企業(yè)既是一種約束，也是一種激勵(lì)，它促使企業(yè)在設(shè)備的使用過(guò)程中更多地考慮安全措施，盡量減少設(shè)備對(duì)環(huán)境的危害。德國(guó)非常重視環(huán)境治理工作中公民和公益組織的參與。有400萬(wàn)德國(guó)公民加入各種環(huán)保團(tuán)體和自然保護(hù)協(xié)會(huì)，許多市民把環(huán)境保護(hù)融入到他們的日常生活中，新聞媒體把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)管理作為他們的工作中心之一［3］。德國(guó)的非政府組織通過(guò)“環(huán)境與發(fā)展論壇”同政府部門(mén)聯(lián)系在一起，推進(jìn)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境治理。國(guó)家利用各種方式宣傳環(huán)保，提高民眾的環(huán)保意識(shí)。德國(guó)歷屆政府都采取各種方式在社會(huì)上進(jìn)行環(huán)保宣傳，利用媒體等工具來(lái)呼吁民眾保護(hù)環(huán)境，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)保工作，資助關(guān)于環(huán)保方面的展覽會(huì)和博覽會(huì)等環(huán)保宣傳活動(dòng)。

德國(guó)有一個(gè)由政府機(jī)構(gòu)、民間組織和學(xué)校組成的龐大的環(huán)保教育網(wǎng)絡(luò)。它們向民眾做環(huán)保知識(shí)介紹，向企業(yè)推廣環(huán)保技術(shù)，向社會(huì)宣傳新的環(huán)保立法。聯(lián)邦環(huán)境部對(duì)全國(guó)的環(huán)保意識(shí)建設(shè)進(jìn)行總協(xié)調(diào)。德國(guó)正在實(shí)行“國(guó)家環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃”，目的是使全國(guó)與環(huán)保意識(shí)建設(shè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)形成更緊密的網(wǎng)絡(luò)，以在全社會(huì)更好地推廣可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的教育。德國(guó)民間環(huán)保組織在樹(shù)立環(huán)保意識(shí)方面十分活躍。德國(guó)有八百多個(gè)全國(guó)及地方性的環(huán)保組織或環(huán)保信息中心。它們向民眾免費(fèi)提供講座和環(huán)保知識(shí)小手冊(cè)，并深入民眾宣傳環(huán)保。各類(lèi)環(huán)保網(wǎng)站也促進(jìn)環(huán)保意識(shí)的樹(shù)立，各級(jí)政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)及時(shí)在網(wǎng)站上公布環(huán)保信息，各類(lèi)環(huán)保組織利用網(wǎng)站進(jìn)行環(huán)保知識(shí)普及。德國(guó)有大量的自然保護(hù)區(qū)，都是進(jìn)行環(huán)保意識(shí)教育的活課本。政府還特別重視對(duì)中小學(xué)生進(jìn)行環(huán)境教育，并通過(guò)環(huán)保活動(dòng)來(lái)提高他們的環(huán)保意識(shí)。在法律方面，德國(guó)政府從20世紀(jì)70年代就開(kāi)始著手進(jìn)行環(huán)境立法工作，逐漸形成了一整套環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)，把環(huán)境保護(hù)的法規(guī)進(jìn)一步擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)和生活的各個(gè)領(lǐng)域。目前全德國(guó)大約有八千部聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)，除此之外歐盟還有400個(gè)法規(guī)。這么多的法規(guī)，以至于政府部門(mén)大約有五十萬(wàn)人在管理環(huán)保法律①。

整體政府理論對(duì)我國(guó)環(huán)境治理的啟示

目前世界很多國(guó)家都建立了專(zhuān)門(mén)或統(tǒng)一的環(huán)境治理部門(mén)，同時(shí)還有相當(dāng)多的跨部門(mén)、跨地區(qū)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)。需要指出的是，在一些國(guó)家，這些大的環(huán)保機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)大的權(quán)力，以保證它們?cè)诼男协h(huán)境保護(hù)職責(zé)中不受其他因素的制約。同時(shí)，采取市場(chǎng)化政策，注重與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的合作，鼓勵(lì)公眾廣泛參與也是很多國(guó)家治理環(huán)境的必有政策。因此，加強(qiáng)核心機(jī)構(gòu)的作用、建立跨地域的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)、與企業(yè)和社會(huì)力量建立廣泛的合作關(guān)系以及重視各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)已經(jīng)成為當(dāng)今環(huán)境治理必需的模式。整體政府理論提倡的“官僚制”并不是過(guò)去那種呆板、層級(jí)嚴(yán)格、有過(guò)多繁文縟節(jié)的制度，整體政府意義上的官僚制的核心是機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，目標(biāo)、職能的整合和權(quán)力的統(tǒng)一，目的恰恰是為了防止機(jī)構(gòu)的零散、臃腫，職能的割裂以及服務(wù)效率的低下，可以說(shuō)是一種“新官僚制”。此外，在適當(dāng)“官僚制”的保障下，整體政府還要求多方的協(xié)作管理，包括不同層次政府之間、公私部門(mén)之間、不同政策領(lǐng)域參與者之間的合作。我國(guó)在環(huán)境治理中存在的缺少跨地域治理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制設(shè)置不合理，缺少公眾參與以及和企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的合作程度不夠等問(wèn)題，說(shuō)明整體政府理論強(qiáng)調(diào)的機(jī)構(gòu)整合、跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作等是我國(guó)環(huán)境治理過(guò)程中可以借鑒的有益措施。整體政府理論強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和整合，注重打破現(xiàn)有的組織架構(gòu)，將分散在不同部門(mén)內(nèi)部的具有相同功能的組織整合起來(lái)。目前，我國(guó)省市縣一級(jí)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)仍屬地方政府管轄，環(huán)保機(jī)構(gòu)既是管理者又是被管理者的雙重身份不利于環(huán)境治理。為了實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境治理職能的整合，可以在國(guó)家層面建立一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的作用是統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督現(xiàn)在各環(huán)境相關(guān)部門(mén)，同時(shí)統(tǒng)一對(duì)地方政府的環(huán)境治理工作進(jìn)行工作部署和監(jiān)督，每年提交年度報(bào)告。各級(jí)政府和環(huán)保部門(mén)要保持目標(biāo)一致和充分協(xié)作。此外，在環(huán)境治理上，我國(guó)還要加強(qiáng)中央政府和各級(jí)地方政府的合作、中央環(huán)保部門(mén)與地方政府和地方環(huán)保部門(mén)的合作以及和國(guó)外政府與環(huán)保機(jī)構(gòu)的合作。