作者：1安彥林 2岳 軍   單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

濟(jì)南市地方財(cái)源建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

(一)財(cái)政收入總量不足，質(zhì)量仍有優(yōu)化空間

從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，2011年濟(jì)南市的一般預(yù)算收入總量在全省居于第二位，略高于第三位的煙臺(tái)，但與第一位的青島市差距較大，其一般預(yù)算收入增長(zhǎng)速度也低于山東省財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)率(25．7%)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2011年全國(guó)城市一般預(yù)算收入排行榜中，濟(jì)南居于25位，在15個(gè)副省級(jí)城市中，濟(jì)南居于第12名，僅高于東北的長(zhǎng)春、哈爾濱和西部的西安。從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，濟(jì)南市一般預(yù)算收入占GDP的比重7．39%不僅低于山東省一般預(yù)算收入占GDP的比重(7．61%)，而且在全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市排名中居于倒數(shù)第2名，僅高于長(zhǎng)春市，財(cái)政收入的相對(duì)規(guī)模較小。從財(cái)政收入質(zhì)量來(lái)看，雖然近5年來(lái)，濟(jì)南市稅收收入增長(zhǎng)速度較快，但同期的非稅收入增長(zhǎng)速度也很快，與稅收基本保持同步增長(zhǎng)，導(dǎo)致稅收收入占一般預(yù)算收入的比重一直在78．5%左右波動(dòng)，變化不大。非稅收入在一定程度上可以增加政府的財(cái)力，但其具有不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性，其大量存在會(huì)降低政府的可支配收入，對(duì)企業(yè)的發(fā)展和稅收也有一定的負(fù)面效應(yīng)。按目前財(cái)政理論來(lái)看，非稅收入占財(cái)政收入比重在10%－20%左右比較合理，因此，濟(jì)南市財(cái)政收入質(zhì)量還有進(jìn)一步上升的空間。

(二)區(qū)縣之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)縣財(cái)政收入差距較大

受自然地理位置、資源稟賦狀況、歷史發(fā)展水平等眾多因素的影響，濟(jì)南市區(qū)縣之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距較大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由此造成了區(qū)域財(cái)政收入集中趨勢(shì)明顯，財(cái)政收入向市區(qū)集中，縣域財(cái)政收入除了章丘市外，均處于底部，主要原因是縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，城鄉(xiāng)差距較大;同時(shí)在城區(qū)內(nèi)部差距也較大，居于市中心的歷下區(qū)、市中區(qū)財(cái)政收入較高，而老城區(qū)天橋區(qū)和市郊的長(zhǎng)清區(qū)的財(cái)政收入較低。由表2可以看出，2011年濟(jì)南市各區(qū)縣的地區(qū)生產(chǎn)總值最高的歷下區(qū)是最低的商河縣的6．64倍，財(cái)政收入最高的歷下區(qū)是最低的商河縣的8．5倍，且這些區(qū)縣的財(cái)政收入排名基本與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)值的排名相一致(歷城區(qū)由于是濟(jì)南市重要的工業(yè)區(qū)，所轄地區(qū)有較多的工業(yè)企業(yè)，而工業(yè)企業(yè)形成的大多為中央稅和共享稅，對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)相對(duì)來(lái)說(shuō)較少，因此，雖然其地區(qū)生產(chǎn)總值排名為第二，但其財(cái)政收入排名為第四)。

(三)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展不盡完善，地方財(cái)源建設(shè)后勁不足

近年來(lái)，濟(jì)南市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)源結(jié)構(gòu)日趨合理，符合國(guó)家所倡導(dǎo)的三二一模式，第三產(chǎn)業(yè)所占比例超過(guò)50%，雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度不及北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市，但與15個(gè)副省級(jí)城市以及山東省內(nèi)各地市相比，名列前茅。但各產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不盡完善，地方財(cái)源建設(shè)后勁仍顯不足。

1．農(nóng)業(yè)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模小。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)業(yè)基本成為無(wú)稅產(chǎn)業(yè)，其對(duì)地方財(cái)政的直接貢獻(xiàn)微乎其微。但農(nóng)業(yè)是各產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供重要原材料和廣闊消費(fèi)市場(chǎng)，在財(cái)源建設(shè)中起到不可替代的基礎(chǔ)和涵養(yǎng)作用，是財(cái)源壯大的重要支撐力量。濟(jì)南市近4年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率低，2008年－2011年平均為4．8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期全市生產(chǎn)增長(zhǎng)幅度，在一定程度上會(huì)影響二三產(chǎn)業(yè)的原料供應(yīng)和消費(fèi)市場(chǎng)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，農(nóng)業(yè)企業(yè)稅率相對(duì)較低，也很難形成規(guī)模財(cái)源。

2．工業(yè)產(chǎn)業(yè)層次不高，后勁不足。近年來(lái)濟(jì)南市的工業(yè)化取得了較大進(jìn)展，但整體產(chǎn)業(yè)層次不高，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)仍然占主導(dǎo)地位，重工業(yè)特別是高能耗行業(yè)仍占較大比重。同時(shí)，全市工業(yè)投入欠缺、發(fā)展空間受限，工業(yè)新上項(xiàng)目尤其是大項(xiàng)目偏少，全市工業(yè)新增企業(yè)數(shù)量和規(guī)模一直薄弱。2011年以來(lái)全市僅新增12家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，2009年以來(lái)新開(kāi)工企業(yè)只有228家，工業(yè)產(chǎn)值僅占到全市的5．7%，對(duì)全市工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率只有29．2%;在重汽、濟(jì)鋼、浪潮等大集團(tuán)增長(zhǎng)出現(xiàn)回落甚至下降的時(shí)期，全市工業(yè)缺乏新生力量的問(wèn)題會(huì)更加突出。［2］

3．現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在高速增長(zhǎng)之后發(fā)展速度開(kāi)始放緩。在服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，商貿(mào)流通等傳統(tǒng)生活性服務(wù)業(yè)仍然占主導(dǎo)地位，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)經(jīng)過(guò)幾年的高速發(fā)展，發(fā)展速度開(kāi)始放緩。2006－2010年，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)年均增長(zhǎng)速度為15．2%，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，2011年現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1098．1億元，增長(zhǎng)8．5%，低于服務(wù)業(yè)整體的增長(zhǎng)速度;而傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)中的批發(fā)零售業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值566．4億元，增長(zhǎng)15．4%，住宿餐飲業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值162．8億元，增長(zhǎng)11．2%。［2］

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定稅收結(jié)構(gòu)，2011年第三產(chǎn)業(yè)共完成稅收355．7億元，占全市全部稅收的54．4%，同比增長(zhǎng)29．4%，在第三產(chǎn)業(yè)中，稅收增長(zhǎng)最快的是傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)中的交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)，增長(zhǎng)率為39．4%，批發(fā)和零售業(yè)增長(zhǎng)26．3%，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的主要行業(yè)中只有房地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)32．8%，其他行業(yè)增長(zhǎng)速度較慢，如金融業(yè)增長(zhǎng)11．8%，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)增長(zhǎng)11．2%。③

(四)地方財(cái)政收入對(duì)營(yíng)業(yè)稅及骨干財(cái)源依賴(lài)較大

2011年濟(jì)南市地方稅收收入中營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅所占比重達(dá)到60%以上，尤其是營(yíng)業(yè)稅，占到地方稅收收入的三分之一以上，對(duì)地方財(cái)政收入有決定性影響。“十二五”規(guī)劃對(duì)于改革完善稅收制度，提出“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅的稅收”。2012年1月1日，上海率先開(kāi)始進(jìn)行增值稅擴(kuò)圍改革試點(diǎn)，并在“十二五”期間陸續(xù)在全國(guó)推開(kāi)。這項(xiàng)政策的實(shí)施正好與我國(guó)結(jié)構(gòu)型減稅政策相一致，可以消除企業(yè)流轉(zhuǎn)稅雙重征稅問(wèn)題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但其必然會(huì)對(duì)地方稅收產(chǎn)生重大影響，減少營(yíng)業(yè)稅收入，如果中央地方分享比例不變，地方稅收會(huì)由于增值稅總額的增加而增加，但其增加額不能抵補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅的減少額。

從財(cái)源的行業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，制造、采掘、電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)、金融保險(xiǎn)、批發(fā)和零售等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相對(duì)穩(wěn)定，與社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性較強(qiáng)，財(cái)源相對(duì)穩(wěn)定;而房地產(chǎn)、建筑、交通運(yùn)輸、旅游、住宿餐飲等行業(yè)易受投資增減、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變動(dòng)、疾病、氣候等因素影響，財(cái)源穩(wěn)定性較差。濟(jì)南市的骨干財(cái)源主要來(lái)自于房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)、建筑業(yè)，其中金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)都受政府政策影響比較大，一旦政策有所變化，三個(gè)產(chǎn)業(yè)都會(huì)遭到或多或少的沖擊。而制造業(yè)來(lái)說(shuō)，對(duì)于骨干企業(yè)依賴(lài)也較大，截止2011年，全市擁有規(guī)模以上裝備制造業(yè)企業(yè)778家，完成工業(yè)總產(chǎn)值2293．5億元，占全市的44．7%，比2007年末提高4．9個(gè)百分點(diǎn)。十億元以上企業(yè)達(dá)到26家，比2007年末增加11家;重汽、浪潮規(guī)模翻了一番，二機(jī)床、軌道交通、濟(jì)柴產(chǎn)值成倍增長(zhǎng)，［3］這些企業(yè)都是濟(jì)南的骨干企業(yè)，對(duì)濟(jì)南市的財(cái)政收入貢獻(xiàn)率很高，地方財(cái)政收入對(duì)這些骨干財(cái)源依賴(lài)性也較大。