管理體制的問題

和田市水利基層管理單位在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上缺乏活力，主要是表現(xiàn)在:水利工程管理體制不順、職能不清、權(quán)責(zé)不明;水利工程管理單位事企不分、機(jī)制不活;水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)渠道不暢、資金不足;國有水利經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制不完善等，直接導(dǎo)致了大量水利工程老化失修，效益衰減，影響了水利工程的安全運(yùn)行，影響和制約了和田市水利事業(yè)的發(fā)展。和田市水利設(shè)施財產(chǎn)所有制性質(zhì)由于多次變動，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)數(shù)量長期不清，資產(chǎn)關(guān)系較亂，造成產(chǎn)權(quán)界定上的困難，水利工程一直存在產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任不明確的問題。水利工程大部分是公有制形式，其所有權(quán)歸國家和集體所有，由于集體所有制作為國家所有制的過渡形式，造成國家所有制和集體所有制界定不清晰。改革開放幾十年來，和田市水利設(shè)施的所有制雖然進(jìn)行了一定的改革，但總體上看改革的步伐較緩慢，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)。

水利設(shè)施在國家和集體共同投資興建的情況下，產(chǎn)權(quán)界定不清。對于國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，國家和集體對水利設(shè)施財產(chǎn)的投資額很難確定、土地使用權(quán)作價不好確定、農(nóng)民勞資難評估，從而使產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定模糊，常常導(dǎo)致水利設(shè)施財產(chǎn)承擔(dān)過程中的責(zé)任不清。另外，以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)也存在界定不清的問題。如小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投資建設(shè)、集體投資興建，屬于集體所有制。和田市水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個明確的責(zé)任主體，但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的所有權(quán)及責(zé)任歸屬并不明確。近幾年，和田市水管單位逐漸取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動積累工。國家為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，這樣在促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)的同時也給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來了一些不利因素，例如農(nóng)民經(jīng)營土地面積小、農(nóng)民的組織化程度低、水利建設(shè)資金難以收繳等，這些問題造成農(nóng)民沒有足夠的動力去改善農(nóng)田水利設(shè)施。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、取消了“兩工”，并且還對農(nóng)民進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費(fèi)項(xiàng)目，收取“一事一議”資金被認(rèn)為是地方政府變相收費(fèi)的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設(shè)施無法維修。由于和田市水管單位的財務(wù)管理機(jī)制不健全，在對水利財政收入管理上存在很多問題，加之國家撥款有限，對其處理辦法通常都是國家撥付多少就用多少，只看到短期效益，不做長期規(guī)劃，造成和田市水利管理資金缺乏，不能為水管工作提供較好資金供給。再者，國家撥付資金較少，很難提高水利單位工作人員待遇，尤其是對水利技術(shù)工作人員，很難滿足其收入要求，造成人才流失，嚴(yán)重影響了和田市水利工程管理的效率。

運(yùn)行管理機(jī)制的問題

好的水價形成、管理和監(jiān)督機(jī)制有利于保護(hù)水資源和促進(jìn)水資源的合理使用。但是，調(diào)整水價必須有相應(yīng)的配套措施，如打破壟斷，引進(jìn)競爭機(jī)制，加強(qiáng)管理，挖掘潛力，使整個水處理的成本下降，水行業(yè)的效率提高。和田市水價管理存在以下3方面的問題:1)以促進(jìn)節(jié)約用水、合理利用水資源為核心的價格形成機(jī)制尚未完全建立。首先是推進(jìn)階梯式水價制度進(jìn)展緩慢，抄表到戶所需資金較大，而資金籌措比較困難;其次是適應(yīng)不同層次的水價分類不盡合理，表現(xiàn)在各類水價之間的比價不合理，劃分不準(zhǔn)確，不能促進(jìn)節(jié)約用水。2)供水價格水平偏低。和田市供水價格遠(yuǎn)低于新疆維吾爾族自治區(qū)平均水價。3)污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到位，所收費(fèi)用不能完全彌補(bǔ)企業(yè)運(yùn)行成本。初步統(tǒng)計，和田市污水處理成本約0.60元/t，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約0.48元/t，不能完全保證污水處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

和田市水管單位管理粗放，沒有按照規(guī)定開展“兩費(fèi)”測算工作［4］，拿不出有說服力的分析數(shù)據(jù)，影響了與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的效果。這種情況符合計劃經(jīng)濟(jì)時期，主要依靠行政手段征收水費(fèi)的管理需求，但很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)情況下的管理需求，就出現(xiàn)了許多問題，如征收主體的錯位、計量標(biāo)準(zhǔn)的失衡等問題，進(jìn)而影響了和田市水費(fèi)計收的效率。近年來，和田市水管單位出現(xiàn)入不敷出、財政短缺的狀況，為了解決水管單位發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會公益設(shè)施等支出問題，必然將廣大農(nóng)戶所上繳的水費(fèi)用于這些上面。減弱了水費(fèi)管理制度的規(guī)范力度，同時還存在各級政府利用行政之便隨意挪用、擠占水費(fèi)的不良行為。在計量收費(fèi)的方式上，已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)的發(fā)展速度，仍然沿用80年代的計量方法，與現(xiàn)今各類作物用水量的實(shí)際使用量不相匹配，不能滿足當(dāng)前的管理需求。

在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、放水設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。和田市大部分工程為綜合利用工程，既有公益性質(zhì)，又有經(jīng)營性功能，既有財政撥款，又有經(jīng)營性收入。性質(zhì)不明造成水管單位事企職能不分，管理體制不規(guī)范，責(zé)任主體不明晰，既影響水利工程管理和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，又不利于水管單位經(jīng)濟(jì)效益的提高。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價值定量，并區(qū)分其社會效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

和田市大中型水利工程或灌區(qū)，大多數(shù)是在20世紀(jì)50—70年代建成的，由于受當(dāng)時技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計水準(zhǔn)低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量低、渠道防滲功能缺乏等問題。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，造成一些水利工程老化失修、水的利用率低、跨塌水毀嚴(yán)重、水資源損失浪費(fèi)，并且在水利工程安全上存在重大的隱患。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不完善所造成的后果。（本文作者：趙玉華 單位：和田市水利局）