一、我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的三維職能理論框架

改革開放３０多年以來，我國政府已經(jīng)完成了政治統(tǒng)治型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了第一次政府轉(zhuǎn)型的跨越。當(dāng)前，在國外新公共管理浪潮的沖擊下，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的內(nèi)在訴求下，我國正處于第二次政府轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為我國目前的政府范型是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為主導(dǎo)的，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)條件已經(jīng)具備，但由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)社會(huì)的超強(qiáng)管控和憲政意識(shí)的貧乏，實(shí)際上政治統(tǒng)治的色彩仍然存在。經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是政府的主導(dǎo)職能，政府在一定程度上忽略了社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。因此，政府第二次轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)行政管理職能由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)向以公共服務(wù)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的框架內(nèi)，理性分析和探討行政管理職能定位對(duì)于我國構(gòu)建公共服務(wù)型政府，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

公共服務(wù)型政府與政治統(tǒng)治型政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府相比而言，是一種政府公共治理范型，它強(qiáng)調(diào)的是行政管理職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，它涵蓋有豐富的內(nèi)容，集中表現(xiàn)在政府與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的關(guān)系上。第一，政府與市場的關(guān)系。在資源配置上市場發(fā)揮主導(dǎo)性作用，政府主要糾正市場失靈，為市場創(chuàng)造好的環(huán)境，提供市場不能解決的公共產(chǎn)品和服務(wù)。第二，政府與社會(huì)的關(guān)系。公共服務(wù)型政府不再具體干涉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)，這也就要求政府要促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)利益的均衡發(fā)展。第三，政府與公民的關(guān)系。公共服務(wù)型政府從傳統(tǒng)的官本位、政府本位、權(quán)力本位轉(zhuǎn)向公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位，強(qiáng)調(diào)法治基礎(chǔ)上的公民權(quán)利，依法劃分政府與公民之間的權(quán)限。可以看出，公共服務(wù)型政府在行政管理職能上是要求以公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)以提供維護(hù)性和社會(huì)性的公共服務(wù)為主。經(jīng)濟(jì)學(xué)只是從政府與市場關(guān)系的角度，主要是從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，研究了行政管理職能，但行政管理職能的范圍不只限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還有社會(huì)現(xiàn)象領(lǐng)域。因此，根據(jù)治理理論，結(jié)合西方國家公共管理改革趨向，筆者提出我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的框架。在這個(gè)理論框架中，其三大支柱是政府管理、市場機(jī)制和公民社會(huì)自主管理，政府、市場和社會(huì)三者的有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)行政管理職能轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。這個(gè)理論框架改變了社會(huì)科學(xué)中長期存在的政治國家與公民社會(huì)、市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門的兩分法，只強(qiáng)調(diào)政府與市場二者關(guān)系的傳統(tǒng)思維方式，國家與市場、政府與社會(huì)之間的界線模糊，它強(qiáng)調(diào)的是政府、社會(huì)與市場三者之間的合作和互動(dòng)，從政府、市場、公民、社會(huì)的多維度、多層面上觀察和思考問題。這為行政管理職能改革提供了一個(gè)更為開闊的、新的理論視角，打破了傳統(tǒng)的單中心的政府統(tǒng)治模式，構(gòu)建了政府、市場和社會(huì)三維框架下的多中心公共服務(wù)供給模式。在這個(gè)理論框架下行政管理職能要正確定位，就要厘清政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)自治。政府的基本職能，主要從以下三個(gè)方面體現(xiàn)。第一，政治職能。政府要全心全意為人民服務(wù)，為社會(huì)各階層，尤其是為弱勢(shì)群體提供一個(gè)公平和民主的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國家的有效治理。第二，經(jīng)濟(jì)職能。政府的角色是經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，糾正市場失靈，加強(qiáng)市場監(jiān)管，提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造保證市場競爭有效性的公平環(huán)境。第三，社會(huì)職能。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展，政府要有效地解決社會(huì)貧富差距過大的問題，要為人民提供義務(wù)教育、穩(wěn)定的就業(yè)、打擊違法犯罪等社會(huì)保障性公共服務(wù)，保證社會(huì)健康有序可持續(xù)地發(fā)展。

二、道路運(yùn)輸行政管理職能界定

由于道路運(yùn)輸行政管理屬于國民經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理，它的政治職能體現(xiàn)不明顯，因此對(duì)于道路運(yùn)輸行政管理職能的定位，我們主要從市場和社會(huì)方面分析其經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。對(duì)于道路運(yùn)輸行政管理職能定位的內(nèi)在機(jī)理，依據(jù)實(shí)際狀況，我們可以從以下三方面進(jìn)行剖析。

（一）針對(duì)市場缺陷的管理職能

建立市場機(jī)制的兩個(gè)重要條件是完全的競爭市場和充分的信息。信息不對(duì)稱和不充分在現(xiàn)實(shí)中會(huì)導(dǎo)致市場失靈，此外還會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)、公共物品供給不足、不公平等問題。這些問題，市場自身無法克服，必須通過政府的宏觀管理才能解決。

１．市場競爭失效。有效競爭可以實(shí)現(xiàn)資源充分合理的配置。企業(yè)在充分競爭中實(shí)現(xiàn)集中和聯(lián)合，組織規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大甚至發(fā)展為壟斷。當(dāng)實(shí)行壟斷時(shí)，產(chǎn)品價(jià)格高且產(chǎn)量少，這時(shí)資源配置效率低下。同時(shí)，如果存在信息不對(duì)稱情況，服務(wù)和產(chǎn)品的消費(fèi)者和提供者都可能通過犧牲交易一方的利益來獲取高利潤，結(jié)果消費(fèi)者的利益受到損害。為達(dá)到促進(jìn)競爭，防止市場競爭失效，限制壟斷的目的，運(yùn)政管理必須制定市場競爭規(guī)則和行業(yè)開放政策，并通過履行監(jiān)督職能來實(shí)現(xiàn)。

２．市場供給失效。由于公共物品的提供是無利可圖的，所以市場往往不愿提供。但由于其社會(huì)的必需性，政府提供或在政府支持下由市場提供是必然的。運(yùn)輸業(yè)是社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，具有非排他性和非競爭性，其場站、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資等屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所以個(gè)體或私人在此方面有效供給肯定不足，此時(shí)政府作為社會(huì)服務(wù)主體責(zé)無旁貸要提供或支持公益性設(shè)施建設(shè)，以有效發(fā)揮行政管理職能。

３．市場的總量調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)中由于市場形成的物價(jià)穩(wěn)定和暫時(shí)平衡常常被不平衡不穩(wěn)定打破，以及價(jià)格規(guī)律的內(nèi)在作用常常受到各種干擾因素的破壞和影響，所以保障國民經(jīng)濟(jì)總量平衡和持續(xù)發(fā)展，靠單純的市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用是無法實(shí)現(xiàn)的。為維持國民經(jīng)濟(jì)與部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，道路運(yùn)輸業(yè)必須由政府從全局對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控與總體規(guī)劃，以達(dá)到運(yùn)輸供求平衡，所以調(diào)控職能和規(guī)劃職能是對(duì)運(yùn)政管理的要求。

４．公平問題。利益是市場機(jī)制的導(dǎo)向，市場競爭在提高效率的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致兩極分化。因?yàn)槭袌鲋黧w在市場交易活動(dòng)中本是等價(jià)和平等的，但由于主體稟賦差異、非公平性、競爭條件不同等原因，競爭主體的經(jīng)營收入就存在差距，甚至產(chǎn)生兩極分化，偏離社會(huì)公平原則。資源較多或技能較高的競爭主體獲得的利潤就高，反之則利潤低甚至無利可圖。在這種情況下，就需要政府運(yùn)用行政命令、政策等手段在各利益主體之間進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。

５．外部性問題。當(dāng)存在負(fù)外部性時(shí)，完全競爭就不能有效配置資源，此時(shí)對(duì)個(gè)人或企業(yè)決策最優(yōu)，而對(duì)社會(huì)不一定決策最優(yōu)。以運(yùn)輸污染為例，私人或企業(yè)的環(huán)境污染成本由大家分擔(dān)，所以社會(huì)成本高于其私人成本，正因?yàn)榇耍獓?yán)格地管制危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)染哂胸?fù)外部性的領(lǐng)域。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能

由于市場發(fā)育不完善，國家發(fā)展到一定階段，依靠市場自身調(diào)節(jié)功能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很困難。因此，在激烈的國際競爭中，我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，就必須充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)職能，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

１．推動(dòng)道路運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展。國家具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，包括制定道路運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略；協(xié)調(diào)、緩解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi)的各種利益矛盾，并提供一定的補(bǔ)償，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；直接投資建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大促進(jìn)作用的重要道路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施；制定并實(shí)施有利于促進(jìn)道路運(yùn)輸發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

２．培育道路運(yùn)輸市場。市場發(fā)育程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，道路運(yùn)輸市場發(fā)育處于市場分割，市場體系不健全，市場運(yùn)作缺乏組織性，市場規(guī)則不規(guī)范等較低程度。此時(shí)，政府就應(yīng)該擔(dān)負(fù)起培育道路運(yùn)輸市場的責(zé)任，通過有效組織和規(guī)范市場競爭，推動(dòng)市場發(fā)育。政府培育道路運(yùn)輸市場主要包括：通過制定規(guī)則有效監(jiān)督，為道路運(yùn)輸企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；培育道路運(yùn)輸市場主體，提升道路運(yùn)輸業(yè)組織水平，建立自主的企業(yè)制度；對(duì)道路運(yùn)輸市場依法進(jìn)行組織，建立市場運(yùn)作方式，市場準(zhǔn)入及退出，市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)運(yùn)作機(jī)制；發(fā)展道路運(yùn)輸市場中介組織，發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通作用。

３．發(fā)展道路運(yùn)輸中介組織。在道路運(yùn)輸市場完整的體系中，道路運(yùn)輸中介組織也發(fā)揮著重要作用。（１）市場中介組織。它包括汽車駕駛員培訓(xùn)、裝卸維修、貨運(yùn)信息配載服務(wù)、倉儲(chǔ)理貨、運(yùn)輸代理等組織。溝通承托信息是中介服務(wù)組織的主要功能，充分發(fā)揮其作用有利于緩解運(yùn)力與貨源之間的矛盾，提高運(yùn)輸?shù)男剩龠M(jìn)運(yùn)輸專業(yè)化分工與協(xié)作。監(jiān)管市場中介組織主要是對(duì)其經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范，包括界定服務(wù)質(zhì)量、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營范圍；提高網(wǎng)絡(luò)化組織，提高其服務(wù)能力；適應(yīng)運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展的需要，堅(jiān)持合理布局尤其是對(duì)貨運(yùn)代理網(wǎng)點(diǎn)合理布局。（２）行業(yè)協(xié)會(huì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)組織的功能有：協(xié)助政府制定行業(yè)法規(guī)政策；協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)外部關(guān)系；參與行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；參與價(jià)格制定，認(rèn)證產(chǎn)品質(zhì)量；經(jīng)授權(quán)后，參與或承擔(dān)運(yùn)輸企業(yè)資質(zhì)、資信評(píng)定及登記工作，解決行業(yè)矛盾糾紛，執(zhí)行社會(huì)監(jiān)督；為協(xié)會(huì)會(huì)員提供咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展應(yīng)注意的問題是：首先，行業(yè)協(xié)會(huì)是由運(yùn)輸企業(yè)自愿參與組成，它代表的是協(xié)會(huì)會(huì)員的利益，所以要去除其官辦色彩，突出企業(yè)代表的作用。其次，從政策法規(guī)上要嚴(yán)格界定其職能，主要開展協(xié)調(diào)、服務(wù)、技術(shù)性工作，這部分工作是從政府管理職能分離出的部分管理職能。

（三）加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，在道路運(yùn)輸行業(yè)中公共服務(wù)和社會(huì)管理職能也顯得更加重要。政府不但要維護(hù)公共秩序，以管理者的面目出現(xiàn)，而且要保障公民的基本需要，以服務(wù)者的面目出現(xiàn)，并具體提供那些道路運(yùn)輸市場無法提供的服務(wù)和需求。如道路運(yùn)輸對(duì)災(zāi)害救援和救助，道路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路運(yùn)輸引起的環(huán)境污染的治理，道路運(yùn)輸公共信息的收集、處理和提供，以及其他社會(huì)需要而社會(huì)自身無法提供的服務(wù)等。對(duì)于這些問題的解決，必須要不斷地提升和改善道路運(yùn)輸公共服務(wù)和社會(huì)管理水平。

１．加強(qiáng)道路運(yùn)輸危機(jī)管理。根據(jù)各級(jí)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急方案和《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》的規(guī)定，在道路運(yùn)輸領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、統(tǒng)一、高效、規(guī)范的道路運(yùn)輸應(yīng)急處理指揮體系，提高預(yù)防和處置道路運(yùn)輸突發(fā)事件的應(yīng)急能力。這樣，才能確保道路運(yùn)輸部門在突發(fā)狀態(tài)下，能夠以最佳的效能和最快的速度實(shí)施救援工作，從而最大限度地控制和減少突發(fā)事件造成的損失，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

２．大力推行道路運(yùn)輸公共服務(wù)市場化。由于建設(shè)資金不足，樞紐、場站發(fā)展緩慢且服務(wù)能力差是當(dāng)前我國道路運(yùn)輸發(fā)展過程中仍然存在的問題。由于其良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，政府要拓寬投融資渠道，加快運(yùn)輸樞紐、場站的建設(shè)。

３．提供道路運(yùn)輸公眾信息服務(wù)。市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的一個(gè)重要條件是擁有充分的市場信息。運(yùn)輸市場信息按來源可分為三部分：一是行業(yè)發(fā)展信息；二是政府管制信息；三是市場交易信息，如運(yùn)輸產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量和類別等。首先，提供道路運(yùn)輸公眾信息服務(wù)有助于運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營決策。其次，提高運(yùn)政管理效率的重要途徑是管理信息。道路運(yùn)政信息應(yīng)采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行管理，及時(shí)將有價(jià)值的信息提供給道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國道路運(yùn)政管理信息的網(wǎng)絡(luò)化，減輕管理工作量，提高工作效率。

本文作者：李妮 單位：長安大學(xué)政治與行政學(xué)院