摘要：公共事務(wù)的管理方式呈現(xiàn)從行政管理到公共管理的轉(zhuǎn)變，這是社會(huì)發(fā)展的必然，表現(xiàn)出從“垂直式”到“扁平式”、從“單中心”到“多中心”、從“壓力型”到“協(xié)商型”、從“壟斷性”到“民主性”等方面的趨勢(shì)和特征。我國因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變管理思維、強(qiáng)化社會(huì)參與、規(guī)范社會(huì)管理、明確管理目標(biāo)成為行政管理走向公共管理的路徑依賴。

關(guān)鍵詞：行政管理；公共管理；公共參與；行政改革

中共十七大報(bào)告指出，“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊時(shí)間制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”這為我國行政管理體制的改革描繪了科學(xué)的藍(lán)圖，指明了方向，為建構(gòu)現(xiàn)代公共管理體制奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、公共治理的發(fā)展趨勢(shì)

所謂行政管理是指行政機(jī)關(guān)及工作人員運(yùn)用國家權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)的一種管理活動(dòng)，一切活動(dòng)都直接或間接與國家權(quán)力相聯(lián)系。公共管理則是指以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益的一種管理活動(dòng)，突出管理行為的公共性。兩者的區(qū)別在于：首先，行政管理的管理對(duì)象涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會(huì)秩序、公共衛(wèi)生等民眾生活的方方面面；后者則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等有限職能。其次，作為社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)重要分系統(tǒng)，行政管理系統(tǒng)高度組織化、層級(jí)化，在我國既體現(xiàn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部的中央政府與地方政府之間的上下級(jí)關(guān)系，也體現(xiàn)為行政組織與社會(huì)公共組織間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；而公共管理框架下，政府與社會(huì)公共組織之間界限清晰，協(xié)商合作、互動(dòng)。再次，在我國，行政管理從其產(chǎn)生就打上了深刻的國家權(quán)力烙印，帶有濃重的政務(wù)色彩，因此又可以稱之為政務(wù)行政；而社會(huì)性作為公共管理的本質(zhì)特征，以公共福利或公共利益為目的，堅(jiān)持管理主體的多元性、管理決策的民主性和管理途徑的透明性。最后，實(shí)踐證明，在我國行政管理形式化普遍，人治占據(jù)日常管理決策的重要地位，隨意性很大；而公共管理則注重管理戰(zhàn)略的運(yùn)用，嚴(yán)格遵循管理行為的客觀規(guī)律，具有過程發(fā)展與結(jié)果的可預(yù)見性。雖然如此，兩者之間仍然具有明顯的繼承性特點(diǎn)，比如，兩者都注重行政活動(dòng)的效率，政府都居于主導(dǎo)地位等。通過比較分析，在兩者差異和政府地位變動(dòng)的基礎(chǔ)上，從行政管理到公共管理呈現(xiàn)出以下基本特征和發(fā)展趨勢(shì)：

第一，管理模式從“垂直式”到“扁平式”。在我國，行政管理從一開始就與國家權(quán)力聯(lián)系在一起，形成了一種以中央權(quán)力為中心、以行政命令為主導(dǎo)的自上而下單向式管理模式，具有濃厚的政務(wù)行政色彩，命令、紅頭文件等是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的載體，部門與部門之間、政府與社會(huì)公共組織之間是上下級(jí)關(guān)系；而在公共管理框架下，政府與社會(huì)公共組織都是社會(huì)公共事務(wù)的管理主體，形成以政府管理為主，企業(yè)、社會(huì)公共組織為輔的互助合作關(guān)系，呈現(xiàn)“一大二小”的扁平式治理結(jié)構(gòu)。

第二，管理主體從“單中心”到“多中心”。國家權(quán)力是一切行政管理活動(dòng)的基礎(chǔ)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府全能主義盛行，通過政策制定控制著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們的日常生活，其它組織必須在政府的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行運(yùn)作；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，打破了政府對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的壟斷，管制式治理變得不可能，政府只管“該管的、能管的、能管好”的，“不該管、管不好、管不了”的則放權(quán)，交由社會(huì)專業(yè)組織甚至公民社會(huì)代理治理，政府與企業(yè)、社會(huì)公共組織形成了多領(lǐng)域、多核心的多中心治理態(tài)勢(shì)。

第三，管理路徑從“壓力型”到“協(xié)商型”。傳統(tǒng)的行政管理體制，層級(jí)分明，分工明確，上下級(jí)之間通過嚴(yán)格的命令、指示等進(jìn)行溝通和互動(dòng)，形成壓力型執(zhí)行體制。壓力型體制指的是政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化分解的管理方式和物質(zhì)的評(píng)價(jià)體系。這種壓力是自上而下層層施加的。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)政府把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的指標(biāo)進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲；公共管理的實(shí)踐則要求政府部門更多的同社會(huì)公共組織協(xié)商合作，一方面是因?yàn)檎c社會(huì)公共組織之間不再是傳統(tǒng)的命令、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是分工明確、界限清晰的不同治理主體，另一方面，政治文明進(jìn)步，公民意識(shí)覺醒，社會(huì)公共事務(wù)的社會(huì)性參與要求政府處理好同社會(huì)公共組織之間的關(guān)系。

第四，管理決策從“壟斷型”到“民主型”。我國的行政管理又可稱之為政務(wù)管理，其治理目標(biāo)主要是同政府有關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)， 再加上人民群眾政治參與意識(shí)的薄弱和政治參與渠道的缺乏，政府幾乎壟斷了行政管理工作中的日常決策權(quán)，雖然人民代表大會(huì)制度與政治協(xié)商會(huì)議制度賦予了各行各業(yè)和各類型群體一定的決策權(quán)，但當(dāng)時(shí)的“先定人后選舉，先決定后通過”的表決模式并不足以改變大局；而隨著民眾的政治參與熱情與意識(shí)高漲，加上政府已不足以解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，擴(kuò)展社會(huì)公共組織和民眾的政治參與渠道，完善人民群眾的利益表達(dá)機(jī)制和對(duì)政府行為的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，成為應(yīng)對(duì)全球化趨勢(shì)和社會(huì)變革的唯一途徑。此外，官員腐敗、公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯等引致的政府合法性、信用危機(jī)，也促使政府不得不調(diào)整管理策略，擴(kuò)展管理的民主度。第五，管理職能從“全能型”到“有限型”。“全能主義”是我國傳統(tǒng)行政管理體制的顯著特征，政府不僅負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、公共衛(wèi)生、市政建設(shè)等大政方針的制定，也控制著商品價(jià)格的制定和日常生活的安排，政府對(duì)所有事情的控制欲望耗費(fèi)了大量資源，但成效不高；因此，為了擺脫全能政府帶來的資源浪費(fèi)與機(jī)構(gòu)膨脹，新公共管理運(yùn)動(dòng)要求政府同社會(huì)公共組織進(jìn)行分工合作，政府“不該管、管不好、管不了”的需要放權(quán)，突出經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，為社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。此外，管理目標(biāo)方面從“政治性”到“公共性”、管理評(píng)估方面從“效率”到“績效”等也是行政管理到公共管理的變化趨勢(shì)。

二、走向公共管理的必然性

改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革對(duì)政府治理提出了新的要求。

一方面，信息網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜和公共事務(wù)需求的增加對(duì)政府的應(yīng)急職能提出了挑戰(zhàn)，另一方面，“大包大攬”成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘，政社不分、政企不分、政資不分所形成的制度性硬傷束縛了企業(yè)、社會(huì)公共組織的自主性與創(chuàng)新性，不利于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)所帶來的沖擊。此外，政府的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和公共事務(wù)管理的國際化接軌，都要求構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理、民主的現(xiàn)代政府制度，實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”直至“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)型，從一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接參與者變?yōu)橐粋€(gè)間接管理者，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。同時(shí)，改革開放所帶來的社會(huì)變革對(duì)傳統(tǒng)的政府管理提出了新的挑戰(zhàn)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建了一個(gè)更為復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)網(wǎng)絡(luò)，管理需求增加，管理變化增快，對(duì)傳統(tǒng)的管制式治理模式提出了新的挑戰(zhàn)；

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了國民生活水平和基本素質(zhì)的提高，政治文明進(jìn)步，公民意識(shí)覺醒，政治參與意識(shí)日趨強(qiáng)烈，對(duì)政府管理的非民主化、非透明化、非科學(xué)化、非程序化提出了挑戰(zhàn)；三是社會(huì)分工越來越細(xì)，專業(yè)化程度越來越高，對(duì)政府的全能主義提出了挑戰(zhàn)，比如對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注不僅需要政府提供政策、資源支持，還需要企業(yè)、社會(huì)民眾的共同參與；四是企業(yè)和社會(huì)公共組織能動(dòng)性提高，維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)事務(wù)處理渠道增加，對(duì)政府的壓力型治理方式提出了挑戰(zhàn)。此外，盡管我國政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次改革，但仍然不能有效滿足社會(huì)管理需求，管理越位、失位、職責(zé)不清、行政不嚴(yán)、官僚腐敗現(xiàn)象依然嚴(yán)重。其一，管理思想僵化，官本位、政府本位、權(quán)力本位理念大行其道，政府的無限管制理念同現(xiàn)實(shí)的有限服務(wù)之間形成鮮明的對(duì)比，命令式、領(lǐng)導(dǎo)式行政已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求；其二，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，貪污腐敗現(xiàn)象普遍，部門利益蠶食公共利益，政府權(quán)威與社會(huì)信用逐漸降低，政群關(guān)系越發(fā)緊張，社會(huì)群體事件時(shí)有發(fā)生；

其三，管理行為政治化，政府決策片面化，造成公共物品的提供和社會(huì)需求之間存在偏差，國進(jìn)民退現(xiàn)象嚴(yán)重，公共福利、公共利益得不到有效滿足，各種維權(quán)事件的發(fā)生嚴(yán)重沖擊著政府行政的合法性；其四，管理方式滯后，公民政治參與不足，社會(huì)監(jiān)督與民眾參與體制不夠完善，政府壟斷決策，“一刀切”、“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，命令式行政削弱著政社關(guān)系和政群關(guān)系，人治現(xiàn)象長期存在，法治體系不夠完善，政府行政行為的科學(xué)性、民主性和公共性不高。面對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的諸多問題，傳統(tǒng)的行政管理體制受到廣泛的詬病和質(zhì)疑，如何改善政群關(guān)系，加強(qiáng)政府對(duì)民眾利益的代表性成為當(dāng)前存在的重要社會(huì)問題。總的說來，社會(huì)管理的公共管理化，既有其必然性，也有其偶然性：一方面，生產(chǎn)力的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，要求建立現(xiàn)代政府管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)展社會(huì)參與渠道，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，清晰政社管理界限，權(quán)責(zé)明確，決策科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，分工合理，監(jiān)督有力，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。另一方面，改革開放將我國與世界聯(lián)系在一起，全球化趨勢(shì)推動(dòng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)的興起，為我國構(gòu)建現(xiàn)代政府管理體制提供了契機(jī)，推動(dòng)了我國政府機(jī)構(gòu)改革的公共管理趨勢(shì)。此外，傳統(tǒng)行政管理體制所存在的諸多問題如貪污腐敗，政企不分，管理僵化等對(duì)政府管理提出了新的挑戰(zhàn)，也成為社會(huì)公共事務(wù)從行政管理到公共管理轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力。

三、構(gòu)建現(xiàn)代公共管理體制

如何有效構(gòu)建現(xiàn)代公共管理體制？ 按照行政管理體制改革的方向與新公共管理的社會(huì)性內(nèi)

涵，實(shí)現(xiàn)行政管理向公共管理的轉(zhuǎn)變需要遵循以下四個(gè)方面的要點(diǎn)：

第一，轉(zhuǎn)變管理思維。雖然從行政管理到公共管理的體制建設(shè)有了突破性進(jìn)展，但落后的管

理思維不能有效推進(jìn)現(xiàn)代公共管理體制的建立與完善。傳統(tǒng)行政管理強(qiáng)調(diào)人治，官本位、政府本位、權(quán)力本位作風(fēng)嚴(yán)重，作為代理人的政府“反客為主”，不僅沒有成為人民的公仆，反而成了作威作福的“老爺”，缺乏社會(huì)責(zé)任感。因此，需要政府及其工作人員調(diào)整管理思路，轉(zhuǎn)變管理思維，從管制思維向服務(wù)思維轉(zhuǎn)變，從權(quán)能無限思維向權(quán)能有限思維轉(zhuǎn)變，從權(quán)力思維向責(zé)任思維轉(zhuǎn)變，從人治思維向法治思維轉(zhuǎn)變，確立公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位的工作思想，樹立現(xiàn)代、科學(xué)、民主的管理觀念，深刻認(rèn)識(shí)政府的社會(huì)服務(wù)職能，明確社會(huì)服務(wù)意識(shí)，切實(shí)履行政府“為人民服務(wù)”的宗旨。由此，實(shí)現(xiàn)從“領(lǐng)導(dǎo)”思維向“服務(wù)”思路的轉(zhuǎn)變是建立公共管理體制的前提條件。 

第二，強(qiáng)化社會(huì)參與。傳統(tǒng)公共行政的弊病在于社會(huì)參與不足，具體表現(xiàn)為公民參政議政渠道缺乏，利益表達(dá)機(jī)制不健全，公共決策的政府壟斷與政策執(zhí)行的社會(huì)零監(jiān)督等。因此，必須打破政府的管理壟斷，強(qiáng)化社會(huì)參與：

（1）擴(kuò)展社會(huì)參與渠道，既要擴(kuò)展社會(huì)民眾的參政議政渠道，同時(shí)也要建立健全和完善群眾利益表達(dá)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，比如提高社會(huì)組織及普通民眾的人大代表比例等；

（2）提升公民民主意識(shí)，培育社會(huì)民主氛圍，政府要加強(qiáng)學(xué)校教育，提高國民基本素質(zhì)，培育民眾參政議政意識(shí)，調(diào)動(dòng)民眾參政議政熱情，同時(shí)也要注意培育非政府組織等社會(huì)公共組織，強(qiáng)化社會(huì)參與、監(jiān)督力量；

（3）透明政府管理行政，打破政府決策、執(zhí)行的“黑匣子”保護(hù)主義，公布政府財(cái)政預(yù)算結(jié)算，公開政策制定流程，陽光公務(wù)員錄取政策及錄取進(jìn)程等，使

個(gè)政府管理透明化；

（4）暢通信息溝通渠道，一方面打造專門政務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)，打破地方政府對(duì)惠民信息的壟斷，另一方面，暢通底層民眾意見表達(dá)渠道，確保管理部門能夠及時(shí)、有效地傾聽、解決普通民眾的困難。此外，政府既要維持同社會(huì)公共組織間的協(xié)商合作關(guān)系，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共組織的原則性指導(dǎo)與政策性扶持，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)。

第三，規(guī)范管理手段。眾所周知，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的我國政府“大包大攬”，政治管理，命令式強(qiáng)制行政雖然取得了一定的成效，但不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因而需要弱化人治，強(qiáng)化法治，完善各種法律法規(guī)，做到“有法可依，有法必依”，消除各種“拍腦袋”、“一言堂”決策，遵循公共管理客觀規(guī)律，維護(hù)管理行為的規(guī)范性。一方面我們要加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，提高管理決策的科學(xué)化和管理工作的合法化，另一方面，我們要?jiǎng)?chuàng)新管理手段，學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方先進(jìn)的管理理念，實(shí)現(xiàn)公共管理的科學(xué)化、合法化、民主化。第四，明確管理目標(biāo)。通過法律明確界定政府、企業(yè)和社會(huì)公共組織之間的管轄范圍與管理權(quán)限。政府“不該管、管不好、管不了”的都一律放權(quán)，交由專業(yè)的社會(huì)組織進(jìn)行管轄，真正做到政企分開、政事分離，在不違背社會(huì)發(fā)展的基本原則下，劃分“勢(shì)力范圍”，嚴(yán)格限制行政力量對(duì)企業(yè)、非政府組織的干預(yù)，充分激活社會(huì)組織與社會(huì)民眾的能動(dòng)性與積極性，保障各管理主體在各核心領(lǐng)域的話語權(quán)和決策權(quán)。這不僅體現(xiàn)為行政組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)明確，同時(shí)還要注意政府與其他組織間的責(zé)任共擔(dān)。另一方面，政府還應(yīng)該時(shí)刻牢記公共福利、公共利益的管理目標(biāo)，拒絕部門利益代替公共利益，推進(jìn)政府行為的目標(biāo)導(dǎo)向性發(fā)展。