一、干部教育培訓(xùn)面臨的市場化挑戰(zhàn)

在“新公共管理”理論特別是“民營化”思潮的席卷下，上世紀70年代西方國家相繼出現(xiàn)了針對國有企業(yè)的私有化改革和針對政府公共部門“企業(yè)精神改造”運動，其中以英國最具代表性和最為徹底。以“民營化”為主要手段的公共物品供給模式改革理論得到了廣泛而深入的實踐，取得了不小的成就。結(jié)合我國實際，改革開放以來，隨著思想解放的深入和理論上的不斷突破，執(zhí)政黨和民眾的“市場觀念”不斷改進，國家對資本的規(guī)制日益放松，針對教育、醫(yī)療、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共物品供應(yīng)進行了市場化改造的諸多嘗試，取得了顯而易見的成績，“市場化”理念已逐漸深入人心。黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，市場化改革已是大勢所趨，相應(yīng)改革措施的逐步落實不可避免地會波及干部教育培訓(xùn)的供給。同時，國家在2011年就全面部署展開了新一輪的事業(yè)單位改革，其核心理念就是“發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機制作用，實現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化”，這種“多元參與、分類改革”的思想必然觸動作為事業(yè)單位的公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)。從目前我國干部教育培訓(xùn)實踐來看，整體上以政府供給為主，立足于政府公辦的專門干部教育培訓(xùn)機構(gòu)提供，并輔之以有限的高校參與和國際交流，市場化水平極低。但在具體操作中，針對現(xiàn)有供給模式的調(diào)整和創(chuàng)新從未停止，但囿于體制因素，一直處于漸進推行、分項改革、自下而上、實際操作層面優(yōu)先的狀態(tài)。如干部教育培訓(xùn)機構(gòu)都率先啟動了后勤管理方面的改革，在權(quán)限范圍內(nèi)嘗試引進市場機制，開始臨時聘用校外優(yōu)質(zhì)資源增強師資力量。政府逐步注重利用社會其他資源開辟干部教育培訓(xùn)新基地，面向國內(nèi)外嘗試開展委托培訓(xùn)……但隨著時間的推移，止步于微觀層面的分項改革紅利幾乎耗盡，由易到難的調(diào)整漸入瓶頸，干部教育培訓(xùn)供給模式改革的頂層設(shè)計呼之欲出。《2010-2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》已明確提出“建立激發(fā)干部教育培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)活力的競爭擇優(yōu)機制”，干部教育培訓(xùn)市場化改革已箭在弦上。綜上所述，無論是就理論研究還是就國際國內(nèi)實踐經(jīng)驗而言，現(xiàn)有的干部教育培訓(xùn)供給模式都備受壓力，市場化挑戰(zhàn)已是擺在眼前的不爭事實。

二、現(xiàn)有供給模式的形成原因

我國干部教育培訓(xùn)工作脫胎于中國共產(chǎn)黨的干部教育實踐，現(xiàn)有供給模式的形成有其深刻的歷史原因和現(xiàn)實原因。

（一）歷史原因

1.外界環(huán)境長期不穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨成立后，先后歷經(jīng)大革命時期、土地革命時期、抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期，直到建國執(zhí)政，乃至改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，干部教育基本伴隨其整個發(fā)展歷程。在掌握革命武裝建立政權(quán)之前，馬克思主義的宣傳和革命思想的灌輸都是通過舉辦各種學(xué)校和培訓(xùn)班進行，通過教育的方式培養(yǎng)工農(nóng)運動干部。在外界條件極其艱難的土地革命和抗日戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨也從未停止對干部教育工作的開展。從解放戰(zhàn)爭時期開始，干部教育又面臨著戰(zhàn)略上的重大調(diào)整和干部隊伍大規(guī)模調(diào)動的特殊形勢，即便是建國后，經(jīng)濟發(fā)展和政治改革也長期處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)。面對新的革命任務(wù)，干部教育工作中的迂回和反復(fù)也時有發(fā)生。早期的戰(zhàn)時環(huán)境和改革開放前的艱難探索都使得干部教育長期處于“革命狀態(tài)”，生存環(huán)境極不穩(wěn)定。在這樣的環(huán)境下，為保證有相當?shù)娜肆Α⑽锪ν度耄_保干部教育工作持續(xù)高效開展，政府供給幾乎是唯一有效的選擇。而這種供給模式一旦形成并持續(xù)運營一段時間后，就會迅速形成錯綜復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)并與政治體制相適應(yīng)，即便是外界環(huán)境變化也難以擺脫其歷史慣性。

2.執(zhí)政黨高度重視。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起就十分重視干部教育工作，并一直視其為關(guān)乎全黨大局的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性工作。毛澤東在1938年指出“政治路線確定之后，干部就是決定因素。因此，有計劃地培養(yǎng)大批的新干部，就是我們的戰(zhàn)斗任務(wù)”，隨后中央還成立了干部教育部。1942年2月中共中央明確提出“干部教育第一”的方針，并指出，“在目前條件下，干部教育工作，在全部教育工作中的比重，應(yīng)該是第一位的。而在職干部教育工作，在全部干部教育工作中的比重，又應(yīng)該是第一位的”。在特殊時期，被視為制勝法寶的干部教育不可能“假手他人”，勢必處于共產(chǎn)黨的獨立領(lǐng)導(dǎo)之下。政府壟斷、公辦公營在此有其自身的邏輯。成為執(zhí)政黨后，這種思想也并無改變，依靠各級黨組織的特殊作用對干部教育事業(yè)的直接控制反而有所加強。即便是在“黨政分開”的改革思路下，對干部教育陣地的堅守和直接控制也無絲毫松懈。過早地意識到干部教育的價值和作用，使得干部教育工作被賦予無以復(fù)加的地位并長期置于共產(chǎn)黨的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，堅持公辦公營，不容其他力量輕易介入。政府壟斷供給在此有其特殊的歷史淵源。3.與普通教育資源共享。干部教育與普通國民教育有著千絲萬縷的聯(lián)系，在相當長的時間內(nèi)，干部教育客觀上發(fā)揮著國民教育的作用，而國民教育也具體承擔著干部教育的任務(wù)。在干部教育活動開展的早期，由于教育對象本身知識水平有限，文化教育占據(jù)了干部教育內(nèi)容的很大比例，加之當時整個社會教育資源的匱乏，干部教育資源客觀上起著國民教育的作用，“干部教育”幾乎等同于“公辦教育”。如在外界環(huán)境相對穩(wěn)定的蘇區(qū)和延安時期，共產(chǎn)黨創(chuàng)辦的諸多軍事、財經(jīng)、師范、藝術(shù)類專業(yè)干部學(xué)校和干部訓(xùn)練班成為了當時社會高等教育的實體和中堅，幾乎就是當?shù)仄胀▏窠逃娜枯d體，其本身很難區(qū)分到底是專門的干部教育機構(gòu)還是普通高等教育機構(gòu)。當然，干部教育和普通國民教育的關(guān)系還表現(xiàn)在普通教育也有承擔干部教育任務(wù)的傳統(tǒng)，尤其是在建國后，中國共產(chǎn)黨大量運用普通教育資源進行干部教育，高等教育擔負著培養(yǎng)國家建設(shè)干部的任務(wù)。“一五”計劃就曾明確要求把普通教育系統(tǒng)中的相當一部分納入干部教育軌道。1950年起依托高校建立了各種馬列主義夜校和夜大學(xué)，作為干部教育的業(yè)余專職理論學(xué)校，并依托大專院校開辦培訓(xùn)班。1954年全國高等財經(jīng)學(xué)校教育會議要求財經(jīng)院校把調(diào)訓(xùn)在職干部作為重點工作。全國政法教育會議要求綜合大學(xué)法律系、政法學(xué)院招收工農(nóng)干部、在職干部。因此，傳統(tǒng)干部教育資源與普通教育密切相關(guān)，甚至難分彼此，長期資源共享。在政府全面供給社會普通教育的背景下，干部教育為政府所直接供給便成為順理成章的事情。

（二）現(xiàn)實原因

1.機構(gòu)發(fā)展的特殊性。干部教育培訓(xùn)功能日益拓展，除承擔部分學(xué)歷教育的任務(wù)之外，還承擔著相關(guān)領(lǐng)域的社會科學(xué)研究，為政府和社會提供專業(yè)咨詢。政治、管理、經(jīng)濟、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科群的協(xié)調(diào)并進，教學(xué)、科研、咨詢?nèi)灰惑w的發(fā)展模式讓干部教育培訓(xùn)機構(gòu)的社會功能大為拓展。無論是順應(yīng)教育規(guī)律，符合教學(xué)活動內(nèi)在要求，還是源于部門利益訴求，干部教育培訓(xùn)機構(gòu)功能復(fù)合拓展已成為現(xiàn)實，且為法律所確認和保障。然而，干部教育培訓(xùn)機構(gòu)業(yè)務(wù)的綜合發(fā)展也為機構(gòu)膨脹埋下了隱患。2003年，中組部會同中央黨校、中央政策研究室、國家行政學(xué)院組成課題組，就“加強和改進干部教育培訓(xùn)”開展調(diào)研，全國共有縣以上培訓(xùn)基地4501所，其中黨校3115所，行政學(xué)院295所，干部院校424所，培訓(xùn)中心667個，同期可容納學(xué)員132萬，總資產(chǎn)達325億，教職工18.4萬，教研人員10.8萬，正高職稱6034人，副高職稱2.7萬人。近些年來未有大范圍的撤并調(diào)整，總體數(shù)量基本穩(wěn)定。面對如此龐大的基礎(chǔ)資源，政府壟斷供給有其“明知不可為而為之”的無奈。一方面，干部教育機構(gòu)無論在歷史發(fā)展中還是在當下社會，都不僅僅履行著干部教育培訓(xùn)的職責，對其效能還有著其他因素的考量。另一方面，由于各種職能彼此交叉難以簡單剝離，對其調(diào)整撤并也并非只是取消某一干部教育培訓(xùn)機構(gòu)那么簡單。針對干部教育培訓(xùn)供給模式的改革，單就現(xiàn)有公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)的去留都困難重重，掣肘頗多。

2.市場發(fā)育有待健全。市場的發(fā)展水平主要解決公共物品供給方缺陷的問題，決定著公共物品供給選擇的可能和可選擇的程度。它不僅要求存在現(xiàn)成的供需交易市場，而且要求該市場能開展有效競爭。我國目前設(shè)立有大量的公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)，且實際承擔著干部教育培訓(xùn)的主體工作，各公辦教育培訓(xùn)機構(gòu)根據(jù)黨委和政府的行政命令開展日常工作。除去公辦公營機構(gòu)外，存在少量的市場供給。一方面，各級黨委組織部門利用高校的學(xué)科和師資優(yōu)勢，在諸多高等院校建有干部教育培訓(xùn)基地，委托高校不定時開辦各種培訓(xùn)班。雙方有明確或隱性的合同協(xié)定，以政府預(yù)算列支，高校參與干部教育培訓(xùn)在實際中具有了相當?shù)氖袌鲋黧w資格，但這種市場供給在選擇中行政計劃程度過高，不太明顯。另一方面，近年來“積極利用境外著名大學(xué)和其他培訓(xùn)機構(gòu)”開展干部教育培訓(xùn)，則屬于比較明顯的市場供給。但目前我國的干部教育培訓(xùn)供給模式總體上仍以政府供給為主，雖有少量的市場供給隱藏于委托高校培訓(xùn)或顯現(xiàn)于境外培訓(xùn)，但畢竟數(shù)量太少，影響不大。有競爭力的純私營性質(zhì)的社會培訓(xùn)機構(gòu)尚未出現(xiàn)，非盈利機構(gòu)發(fā)展停滯不前。市場主體發(fā)育不健全，干部教育培訓(xùn)市場化舉步維艱。

3.政府治理能力不高。政府的治理水平主要解決公共物品需求方缺陷的問題，“如果政府沒有充當精明買主的能力，不斷增加的競爭也就毫無意義”。我國的干部教育培訓(xùn)既無明確的市場準入資格規(guī)定，也無成熟的行業(yè)標準，更無細致有效的評估體系。因此，既無法引入市場資本也無力監(jiān)控和評估。政府面向市場購買服務(wù)的能力非常有限，合同管理技能缺乏。在政府治理水平較低的情況下貿(mào)然開放市場，造成的結(jié)果不是政府徹底放棄合同管理權(quán)力導(dǎo)致市場盲目逐利，就是政府嚴重缺乏合同管理的技術(shù)和能力，無法正常控制和引導(dǎo)供給方合理盈利，不僅有損公平，且長遠來講也妨礙效率提高。這在固有的公共物品供給模式調(diào)整的案例中不乏其例。政府治理能力的缺乏，是目前我國干部教育培訓(xùn)供給模式改革步伐緩慢、無實質(zhì)性進展的根本原因，也是最大風(fēng)險之所在。

三、干部教育培訓(xùn)改革發(fā)展對策

（一）對干部教育培訓(xùn)傳統(tǒng)理念進行揚棄

首先，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)理念。高度重視不一定要獨立組織，獨立領(lǐng)導(dǎo)也不意味著要公辦公營壟斷供給，肩負供給責任更不意味著直接參與產(chǎn)品生產(chǎn)與提供，而要政府廣泛動員社會資源共同搞好干部教育培訓(xùn)，利用市場機制面向社會購買產(chǎn)品和服務(wù)，在確保有效領(lǐng)導(dǎo)的前提下適度提高干部教育培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)自主性和組織靈活性。其次，正確評估干部教育培訓(xùn)價值，特別是思想政治教育的實際效能。干部教育培訓(xùn)作用的發(fā)揮有賴于相應(yīng)制度建設(shè)和民主法治建設(shè)的相互配套。對培訓(xùn)機構(gòu)來說，目標定位應(yīng)該揚長避短，側(cè)重于知識、技能的提高。即使有培育公共精神的責任感，也應(yīng)著眼于“解惑”或“明辨是非”。再次，理順干部教育培訓(xùn)和學(xué)歷教育關(guān)系，合理控制規(guī)模，避免“副業(yè)”沖淡“主業(yè)”。

（二）順應(yīng)市場趨勢，分步有序?qū)嵤└母?

“市場化”是大勢所趨，這在國際國內(nèi)的實踐中已被廣泛證明。我國干部教育培訓(xùn)的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了較大的變化，外部環(huán)境的穩(wěn)定、市場的繁榮使得干部教育培訓(xùn)也不能死守政府壟斷供給這一老套路。干部教育培訓(xùn)要順應(yīng)形勢主動改革，正視市場優(yōu)勢，借用市場機制提高效率。這一點，對于干部教育培訓(xùn)管理部門和實施部門都同樣適用。“市場化”的關(guān)鍵并不在于公辦還是私營的問題，其核心在于有無有效競爭。“市場化”除去引進私人資本進行“民營化”以外，還在于引進“企業(yè)精神”改造公共部門。立足我國干部教育培訓(xùn)的實際，恐怕后者才是當務(wù)之急。當前中國干部教育培訓(xùn)改革的重點應(yīng)在于優(yōu)化整合傳統(tǒng)培訓(xùn)機構(gòu)資源，實現(xiàn)公立干部教育培訓(xùn)體制內(nèi)部充分競爭。（1）由于自身發(fā)展的特殊性，現(xiàn)有的公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)臃腫、人員數(shù)量龐大、涉及資源眾多，舍棄不用另辟蹊徑除去可行性問題外，整體是否經(jīng)濟也值得思考，單是現(xiàn)有的人員分流問題就橫亙在前而難以解決。（2）現(xiàn)有的干部教育培訓(xùn)市場尚未形成，未有能和政府公辦機構(gòu)相抗衡的供給主體，有效競爭無法形成，難以達到預(yù)期目的。（3）政府治理水平也尚待改觀。作為現(xiàn)代政府治理水平核心的合同管理能力還不高，有效的干部教育培訓(xùn)標準和評估體系尚未建立，不能保證有效監(jiān)管。因此，激進的市場化手段在此并不適用。當前的干部教育培訓(xùn)改革仍應(yīng)立足于公辦機構(gòu)自身改革“擠壓”效率，長遠來說需依賴于市場尋求總體效率的突破，這應(yīng)該是分步實施的，不可一蹴而就。

（三）立足具體環(huán)境，推進干部教育培訓(xùn)改革

1.提高政府治理水平。具體到干部教育培訓(xùn)問題而言，提高政府治理水平就是要提高政府合同管理的能力。政府要能夠明確參與主體的資質(zhì)認證標準并明示市場準入程序以便面向社會開放市場，要能夠明確干部教育培訓(xùn)標準，要在諸多的競標者中利用一定的機制公平公開地篩選最優(yōu)競標者，要能夠清晰準確地和對方簽訂合同，要有足夠的控制力來保證如約履行，要有清晰可行的標準和手段能對市場提供的干部教育培訓(xùn)服務(wù)進行評估，要能夠及時化解風(fēng)險處理突發(fā)事件。上述能力在政府參與市場競爭或直接從市場購買服務(wù)的過程中缺一不可。

2.促進內(nèi)部競爭形成。要引進競爭機制，激發(fā)現(xiàn)有公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)潛力。利用企業(yè)精神改革公共部門的具體做法就是將顧客驅(qū)使、市場導(dǎo)向、成本控制、多主體競爭等諸多企業(yè)經(jīng)營管理理念移植到現(xiàn)有的公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)中，優(yōu)先促進內(nèi)部市場的形成，以期提高效率。這一點在現(xiàn)有干部教育培訓(xùn)資源的利用上尤為重要。一方面，干部教育培訓(xùn)管理部門的指標分配要建立在基本的效能優(yōu)勢比較上。另一方面，干部教育培訓(xùn)實施部門要在內(nèi)部激勵、提高效率上下功夫。要善于統(tǒng)籌利用社會優(yōu)質(zhì)教育資源，不斷提高自身競爭力，以迎接市場化挑戰(zhàn)。

3.培育外部市場力量。政府要盡快制定干部教育培訓(xùn)市場的準入和退出機制，健全市場環(huán)境。對承擔干部教育培訓(xùn)職能的社會培訓(xùn)機構(gòu)按照認證標準進行資質(zhì)鑒定和市場準入，這樣就能保證有意愿參與干部教育培訓(xùn)的單位或個人能夠正常進入市場。同時要建立相應(yīng)的淘汰與退出機制，用法制保障和政策傾斜扶持社會干部教育培訓(xùn)機構(gòu)，早日形成具有相當市場競爭力的社會機構(gòu)參與干部教育培訓(xùn)，為多主體供給打下基礎(chǔ)。要大力促進非盈利組織的發(fā)展，早日建立干部教育培訓(xùn)指導(dǎo)委員會和干部教育培訓(xùn)評估委員會等社會組織參與干部教育培訓(xùn)工作。“市場化”改革已是我國干部教育培訓(xùn)不可回避的挑戰(zhàn)，政府壟斷供給的模式備受沖擊。但我國干部教育培訓(xùn)現(xiàn)有供給模式的形成有著復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實原因。政府壟斷供給有其階段必要性和現(xiàn)實合理性，市場化改革不應(yīng)簡單挪用西方“民營化”改革激進推進公辦干部教育培訓(xùn)機構(gòu)的市場化，要漸進式地推進改革。長期目標要寄希望于市場機制作用的發(fā)揮；中期目標要立足于現(xiàn)有資源潛力和市場潛力的同步激發(fā)；短期目標仍需以引進企業(yè)精神改造公共部門為重點，努力提高干部教育培訓(xùn)活動的整體效能。

作者：李策 單位：西北大學(xué)