一、當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的主要問題

1.對預(yù)算管理認(rèn)識不夠全面，預(yù)算與高校發(fā)展戰(zhàn)略不統(tǒng)一

高校的發(fā)展戰(zhàn)略是指導(dǎo)高校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，一般都會依據(jù)發(fā)展目標(biāo)制定五年、十年的發(fā)展規(guī)劃。而高校預(yù)算一般是一年一定的。一些高校對預(yù)算管理的重視和認(rèn)識不夠，認(rèn)為預(yù)算管理只是財務(wù)部門的事，確定預(yù)算項目、編制和控制預(yù)算只由財務(wù)部門完成。各職能部門只是形式上參與、提供一些簡單的部門經(jīng)費支出計劃，實際上缺乏對資金使用長遠(yuǎn)性、科學(xué)性和連續(xù)性的分析。這使得預(yù)算常常與高校發(fā)展戰(zhàn)略相偏離，沒有充分調(diào)動各職能部門在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)作用和各方面理財?shù)姆e極性。

2.預(yù)算編制方法落后、不完整

財政預(yù)算改革要求實行零基預(yù)算，但由于財力不足，各種矛盾難以平衡，基本仍是沿用原來的基數(shù)加增長的方法。受此影響，多數(shù)高校也基本沿用基數(shù)加增長的增量預(yù)算法和“經(jīng)驗加估計”的方式編制預(yù)算。還存在預(yù)算定額制定不合理，預(yù)算編制過程中往往是“以收定支”的現(xiàn)象。這些方法簡便、易操作，但不科學(xué)，不符合公平、規(guī)范和透明的原則，分配給各部門的指標(biāo)基數(shù)缺乏量化分析和科學(xué)論證，難以對學(xué)校預(yù)算管理提出細(xì)致可靠的依據(jù)。導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確度不高，容易造成高校資源配置的不合理。

3.預(yù)算管理約束乏力、管理低效

目前，多數(shù)高校的預(yù)算管理還只是停留在形式上，未形成一個目標(biāo)明確、程序嚴(yán)密科學(xué)、制度健全的管理系統(tǒng)。一些高校預(yù)算的編制與調(diào)整沒有嚴(yán)格的審批程序，預(yù)算執(zhí)行變動頻繁、隨意性大，預(yù)算控制乏力。還有一些高校在預(yù)算制訂時存在“討價還價”的現(xiàn)象，預(yù)算制訂成了管理層與各部門“博弈”的一個過程，部門的目標(biāo)是在盡可能多地占用各種資源的條件下，完成其預(yù)期盡可能低的任務(wù)。在落實預(yù)算執(zhí)行時過于強調(diào)剛性，預(yù)算經(jīng)費下達(dá)到各部門后，使用權(quán)就掌握在各部門負(fù)責(zé)人的手中，一些部門編造各種理由要錢花錢，部門的預(yù)算列支費用虛高；甚至出現(xiàn)有的部門要了錢卻花不出去的情況。這使得預(yù)算的協(xié)調(diào)功能被破壞，監(jiān)管也流于形式。

4.預(yù)算管理缺乏事后績效評價

中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心2009年末發(fā)布了《中國高等學(xué)校績效評價報告》。報告對教育部直屬的72所高校中的69所進(jìn)行的績效評估顯示：近半數(shù)高校在2006—2008年3年間呈現(xiàn)出“高投入低產(chǎn)出”的特點，僅有29所高校呈現(xiàn)出“產(chǎn)出大于投入”的較高效益；還有7所大學(xué)投入和產(chǎn)出的排名一致，“投入產(chǎn)出相當(dāng)”。這個研究報告采用的標(biāo)準(zhǔn)仍待改進(jìn)，但它提出的高?？冃гu估問題，確應(yīng)引起充分重視。由于績效評價是一項全新的工作，無成熟經(jīng)驗可資借鑒，許多高校對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果都缺乏有效的績效考評。一是績效評價的認(rèn)識不充分。大部分部門及管理人員對績效評價不了解，對績效評價的意義認(rèn)識不清，尤其是對“效”的理解不夠，還停留在是否按計劃完成任務(wù)上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面。同時，認(rèn)為此項工作與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)不大，并且涉及面廣，工作量大，要求高，存在畏難情緒。二是績效評價制度不健全。沒有建立起全國統(tǒng)一的績效評價法律制度，績效評價的長效機制缺乏。大部分高校只是對一些重大項目建立了績效評價，對基本支出的績效評價還是空白，且指標(biāo)設(shè)置較為粗放，缺乏科學(xué)的方法。評價結(jié)果可比性不強，僅僅是停留在反映情況、找出問題，還不能把結(jié)果運用到預(yù)算編制及管理上來。

二、提高高校預(yù)算管理水平的對策

1.構(gòu)建科學(xué)全面的預(yù)算管理體系

高校應(yīng)加強預(yù)算工作的宣傳引導(dǎo)。全員參與預(yù)算過程，樹立以戰(zhàn)略為指導(dǎo)，與業(yè)務(wù)相結(jié)合，各部門齊參與，預(yù)算部總其成的全面預(yù)算理念。學(xué)校的預(yù)算支出層層分解到每個員工，讓每一個人建立“成本”、“效益”的意識，從而增強責(zé)任感，達(dá)成個人與集體預(yù)算目標(biāo)的統(tǒng)一。同時高校不僅要編制年度預(yù)算，還要編制1-3年的中長期預(yù)算。實現(xiàn)高校中長期規(guī)劃與短期計劃有機結(jié)合，推進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)管理，實現(xiàn)高校戰(zhàn)略與預(yù)算的有效對接。結(jié)合高校自身特點，建立責(zé)任分工明確的預(yù)算管理體制，將高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的職能分別賦予不同的管理部門，各司其職，各負(fù)其責(zé)。預(yù)算編制機構(gòu)全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，預(yù)算執(zhí)行由會計部門具體實施，審計部門負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)督。職責(zé)的劃分有利于內(nèi)部權(quán)力的相互制衡，加強管理，提高工作效率。

2.改進(jìn)預(yù)算編制方法，創(chuàng)新預(yù)算管理手段

要采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算、定額預(yù)算等相結(jié)合的方法科學(xué)編制部門預(yù)算。部門基本支出預(yù)算的編制要徹底打破“基數(shù)加增長”編制方法，在精打細(xì)算的基礎(chǔ)上，通過采用“零基預(yù)算”方法，以零為基點，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求，反復(fù)比較論證，探索出一套既科學(xué)合理又切實可行的經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。對人員支出預(yù)算實行定編定員定額管理，按國家政策、單位分配制度據(jù)實編制；日常公用支出應(yīng)實行指標(biāo)量化管理，制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，使各項預(yù)算支出規(guī)范化，有標(biāo)準(zhǔn)可依，減少預(yù)算分配中的人為因素。在編制部門項目支出預(yù)算的過程中，要根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展計劃與財力，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排資金。優(yōu)先安排急需可行的項目，對特大型項目，當(dāng)年預(yù)算安排不了的自動滾到下一年去,實行專項項目滾動預(yù)算。同時,分別建立三年或五年的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施改造,公用服務(wù)體系建設(shè),專項設(shè)備建設(shè),人才隊伍建設(shè)等專項建設(shè)項目庫,并根據(jù)學(xué)校的教育事業(yè)發(fā)展計劃,不斷更新、完善,使專項建設(shè)目標(biāo)和學(xué)?？傮w規(guī)劃相適應(yīng),使資金支出結(jié)構(gòu)更趨于合理化,提高專項資金的使用效率。

3.加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與控制

為保證預(yù)算執(zhí)行部門行為上的偏差達(dá)到最小化，就必須進(jìn)行有效的預(yù)算控制。要制定必要的內(nèi)部控制制度，讓監(jiān)察、內(nèi)審、財務(wù)等部門都參與到資金使用監(jiān)督活動中來，通過網(wǎng)絡(luò)化財務(wù)管理信息系統(tǒng)，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督。實時跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的非正常情況。增強預(yù)算管理的透明度，加強與經(jīng)費使用部門的溝通，開展動態(tài)監(jiān)督，糾正執(zhí)行偏差。為充分考慮預(yù)算執(zhí)行過程中的內(nèi)外部條件變化因素，高校制定的預(yù)算在執(zhí)行中應(yīng)該保持必要的彈性，為預(yù)算管理的順利開展留有余地，降低因預(yù)算過于剛性而給預(yù)算管理工作帶來的風(fēng)險，減少預(yù)算執(zhí)行部門為小團(tuán)體利益而操縱收支的現(xiàn)象。通過對預(yù)算調(diào)整的條件、審批程序做出嚴(yán)格規(guī)定，進(jìn)一步強化預(yù)算執(zhí)行控制的規(guī)范性，保證預(yù)算的順利執(zhí)行。

4.建立預(yù)算管理的績效評價機制

借鑒英、美等發(fā)達(dá)國家預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的做法，以動態(tài)的管理為要求，建立以績效評價為核心，以財務(wù)綜合實力為輔助的績效評價考核體系。通過建立績效評價指標(biāo)體系，并借助一些方法和模型，對高校預(yù)算支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益以及對高校各項事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響等，進(jìn)行綜合評價，并執(zhí)行獎懲制度。將績效評價結(jié)果作為下年度資金分配方向和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)。對績效優(yōu)良的，在下年度安排預(yù)算時給予優(yōu)先考慮；對績效差劣的要進(jìn)行通報，在下年度安排預(yù)算時要從緊考慮，真正實現(xiàn)預(yù)算項目與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況掛鉤。有助于各個部門按照成本效益、效益效能原則優(yōu)化資源配置，從源頭上控制沒有績效和低績效的事業(yè)支出。

作者：歐陽萍 單位：江西廣播電視大學(xué)