外來(lái)生物入侵是指對(duì)某一特定生態(tài)系統(tǒng)與棲息環(huán)境來(lái)說(shuō)，非本地的生物(包括動(dòng)物、植物和微生物)由原生存地經(jīng)自然或人為途徑侵入此生態(tài)系統(tǒng)并建立了種群，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，外來(lái)生物入侵每年會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞，而目前我國(guó)的外來(lái)入侵生物已經(jīng)超過(guò)400種，并且有50余種為國(guó)際公認(rèn)的高威脅生物，我國(guó)已成為問(wèn)題最嚴(yán)重的國(guó)家之一，面臨的防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻。通過(guò)對(duì)其入侵途徑進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)入侵主要發(fā)生在境外傳入和境內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)間，其途徑大致可分為兩類(lèi):一類(lèi)是由于氣候現(xiàn)象等外力引起的，通過(guò)自然途徑擴(kuò)散到其他生態(tài)環(huán)境之中，比如俄羅斯的麝鼠曾通過(guò)邊境河流擴(kuò)散至我國(guó)就是很好的例子。由于絕大多數(shù)生物都難以穿越阻擋它們的天然屏障，這一類(lèi)途徑的入侵較為有限，經(jīng)自途徑進(jìn)入我國(guó)的僅占總數(shù)的3%;而第二類(lèi)則是通過(guò)人類(lèi)行為造成外來(lái)生物入侵，很多外來(lái)入侵生物是隨人類(lèi)活動(dòng)而無(wú)意傳入的，如19世紀(jì)澳洲的滅兔運(yùn)動(dòng)，就是由于人類(lèi)行為無(wú)意中引進(jìn)了澳洲本沒(méi)有的兔子，造成了嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)破壞。尤其是近年來(lái)，我國(guó)國(guó)際地位提升、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)外往來(lái)增多，造成外來(lái)入侵物途徑隨之增加。調(diào)查表明，通過(guò)這種方式傳入我國(guó)的接近總數(shù)的90%，是造成我國(guó)外來(lái)生物入侵問(wèn)題的主因。

一、外來(lái)生物入侵法律規(guī)制是嚴(yán)峻形勢(shì)下的迫切需求

我國(guó)外來(lái)生物入侵面臨著較為嚴(yán)峻的形勢(shì)，目前表現(xiàn)出三個(gè)方面的特點(diǎn):一是影響范圍廣，我國(guó)所有的省、自治區(qū)和直轄市都已發(fā)現(xiàn)外來(lái)入侵物種和造成的影響;二是涉及的生態(tài)系統(tǒng)多，森林、水域、牧區(qū)和城市等各類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)都已受到影響。從各類(lèi)動(dòng)植物和細(xì)菌、病毒中都能找到外來(lái)生物入侵的例證。如上世紀(jì)60－80年代，為了保護(hù)灘涂而引進(jìn)了國(guó)外的大米草，但由于沒(méi)有天敵制約，此類(lèi)植物憑借強(qiáng)大的繁殖能力，很快造成了難以控制的擴(kuò)散，甚至出現(xiàn)堵塞航道、引發(fā)赤潮、導(dǎo)致其他生物滅亡等嚴(yán)重的生態(tài)破壞。當(dāng)入侵生物若成功壓制和排擠了本地生物，搶奪了原生態(tài)系統(tǒng)中動(dòng)植物生存所需的資源與空間，將導(dǎo)致本地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物多樣性的喪失，并形成“一家獨(dú)大”的局面，導(dǎo)致其他動(dòng)植物群落出現(xiàn)衰退甚至滅亡。此外，許多外來(lái)生物對(duì)農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)損害嚴(yán)重，部分生物入侵甚至形成了難以控制的局面。更為嚴(yán)重的是，人類(lèi)自身的健康也容易受到外來(lái)入侵生物的影響，其中很多植物存在毒性，有些植物的花粉是過(guò)敏癥等病癥的病原物，有些外來(lái)入侵生物還攜帶著致病微生物和細(xì)菌等。從我國(guó)發(fā)生的外來(lái)生物入侵來(lái)看，外來(lái)生物入侵往往難以根除，且造成的生態(tài)災(zāi)難破壞程度大、影響范圍廣、治理難度高。由于外來(lái)生物入侵最主要的途徑是人類(lèi)行為造成的越界轉(zhuǎn)移，因此，運(yùn)用完善的法律規(guī)范，依靠法律的強(qiáng)制力約束人類(lèi)的行為可以有效的防控和減少外來(lái)生物入侵的發(fā)生。聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》指出:“在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的過(guò)程中，國(guó)家的法律和規(guī)章是最重要的工具。”在我國(guó)，外來(lái)生物入侵引發(fā)災(zāi)難性后果已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮，國(guó)內(nèi)的嚴(yán)峻形勢(shì)，迫切需要強(qiáng)化法律規(guī)制應(yīng)對(duì)外來(lái)生物入侵，實(shí)施有效的管理和防治。

二、我國(guó)外來(lái)生物入侵立法現(xiàn)狀

總體來(lái)看，我國(guó)雖然已有多項(xiàng)涉及環(huán)境安全的法規(guī)制度，但其監(jiān)管和防治效果仍然有限，外來(lái)生物入侵安全立法仍較為滯后，相關(guān)法律規(guī)制尚不完善，監(jiān)管部門(mén)間存在職能交叉，對(duì)外來(lái)生物入侵的整體防治水平尚待提高。

(一)防治立法較為滯后，未能形成法律體系

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)對(duì)人民生命健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)安全和生產(chǎn)污染等方面關(guān)注較多，主要是為保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)發(fā)展，但對(duì)生物多樣性等生態(tài)保護(hù)仍然沒(méi)有從立法的高度加以重視。有關(guān)生物入侵的法律法規(guī)大都是對(duì)如何進(jìn)行檢驗(yàn)和檢疫防止病蟲(chóng)害等問(wèn)題的發(fā)生進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。相比較而言，涉及防治外來(lái)生物入侵的立法較為分散，并且對(duì)作為觀賞品或其他一般貿(mào)易方式引進(jìn)的物種，目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，存在立法空白;沒(méi)有形成防治外來(lái)生物入侵的具有針對(duì)性和全局性的法律體系。如我國(guó)刑法中對(duì)人為故意傾倒或生產(chǎn)中排放的污染物造成重大環(huán)境破壞的應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，但對(duì)于人為原因造成外來(lái)生物污染和環(huán)境災(zāi)害應(yīng)如何處罰卻沒(méi)有明確規(guī)定，尚不能對(duì)其進(jìn)行刑法處罰，只可以追究其經(jīng)濟(jì)賠償?shù)呢?zé)任。面對(duì)外來(lái)生物入侵日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，分散和滯后的立法已無(wú)法滿足防治生物入侵的迫切需求。這就會(huì)導(dǎo)致進(jìn)行監(jiān)管的法律依據(jù)不足和職權(quán)交叉混亂，導(dǎo)致監(jiān)管不力、防治受阻，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的治理效果不高。

(二)現(xiàn)有防治實(shí)體法尚待補(bǔ)充和完善

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)在防治外來(lái)生物入侵上起到了一定的積極作用，但是在職能和所關(guān)注的領(lǐng)域上各不相同。有的法規(guī)將重點(diǎn)放在病蟲(chóng)害防治上，有的則針對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)和管理，并且法律、條例形式多樣，存在立法等級(jí)和形式上的多樣化，造成了主次不分、交叉管理或失管等不利現(xiàn)象。一是現(xiàn)有法律法規(guī)不夠健全，覆蓋面窄。現(xiàn)行的法律法規(guī)主要針對(duì)于各類(lèi)疾病、病蟲(chóng)害及雜草方面的檢疫，如海關(guān)和檢疫部門(mén)的檢驗(yàn)局限性較大，對(duì)如何檢驗(yàn)生物的生態(tài)安全性沒(méi)有明確和詳細(xì)的辦法;并且檢驗(yàn)中所用的已知外來(lái)入侵生物名錄存在局限性;從生物引入途徑方面而言，對(duì)有意引進(jìn)的外來(lái)生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益關(guān)注較高，卻沒(méi)有認(rèn)真考慮對(duì)我國(guó)生物多樣性可能造成的破壞。二是缺乏進(jìn)行全程監(jiān)管和防治的法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)主要對(duì)外來(lái)生物的引入階段的過(guò)境檢驗(yàn)檢疫、郵寄品進(jìn)出境等進(jìn)行了一定的監(jiān)管控制，但在外來(lái)生物的定植、擴(kuò)散直至產(chǎn)生危害的過(guò)程監(jiān)管不力。外來(lái)生物形成入侵是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在與當(dāng)?shù)厣锏纳娓?jìng)爭(zhēng)以及種間雜交等關(guān)系才逐漸演變成進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，進(jìn)行單階段控制并不能起到良好的效果，對(duì)外來(lái)物種入侵的跟蹤控制和持續(xù)治理方面仍鮮有規(guī)定。三是責(zé)任追究法規(guī)制度尚待完善。只有法規(guī)制度對(duì)違法行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，依靠法律強(qiáng)制力保證外來(lái)生物入侵問(wèn)題的處罰有法可依、違法必究，才能真正對(duì)外來(lái)生物入侵起到警示和約束作用。然而我國(guó)對(duì)外來(lái)生物入侵的法律追究不足，現(xiàn)行法律法規(guī)只對(duì)行政責(zé)任和刑事責(zé)任有所規(guī)定，而對(duì)民事責(zé)任卻鮮有規(guī)定;有關(guān)法律對(duì)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任形式作了詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)行政主體責(zé)任的規(guī)定仍然不足;相關(guān)刑事責(zé)任的法律規(guī)定很少，并且主要針對(duì)職務(wù)犯罪等非法牟利犯罪;從外來(lái)生物引進(jìn)的途徑來(lái)看，我國(guó)也缺乏對(duì)無(wú)意引進(jìn)的外來(lái)入侵生物的法律追責(zé)。