2021-4-9 | 水利設(shè)施論文
作者:孔喜梅 單位:鄭州大學(xué)商學(xué)院
水利設(shè)施對(duì)于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件、降低農(nóng)村居民生產(chǎn)成本、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。水利設(shè)施投建完成后,能否發(fā)揮其設(shè)計(jì)和預(yù)想的功效,不僅取決于水利設(shè)施供給的種類、數(shù)量和質(zhì)量,還取決于水利設(shè)施的管理和維護(hù)是否得當(dāng),如果管護(hù)不當(dāng),有可能降低水利設(shè)施的使用期限,或者其功效不能達(dá)到設(shè)計(jì)的要求,或者導(dǎo)致水利設(shè)施因局部的損毀而徹底失去作用,反而成為農(nóng)村發(fā)展的絆腳石和攔路虎。筆者指出了農(nóng)村水利設(shè)施運(yùn)營和管護(hù)中存在的問題,分析了農(nóng)村水利設(shè)施管理和維護(hù)難的原因,提出了水利設(shè)施管理和維護(hù)的具體思路。
1農(nóng)村水利設(shè)施管理和維護(hù)中存在的問題
水利設(shè)施管理和維護(hù)中存在的最大問題是“主體缺位,無人管理”。按照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)擔(dān)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的供給、管理和維護(hù)的職責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國對(duì)農(nóng)村社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行全面集中管理,對(duì)于不同領(lǐng)域則實(shí)行自上而下的分門別類的部門管理,在當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的行政體制下,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施種類的不同由歸口單位具體負(fù)責(zé)和管理。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,使建立在人民公社體制下的基礎(chǔ)設(shè)施投資、管理和維護(hù)體制逐漸失去了制度基礎(chǔ)。家庭承包制實(shí)施后,農(nóng)戶忙于發(fā)展自己家的生產(chǎn),對(duì)基層政府的依賴性降低,隨之進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和維護(hù)方面的責(zé)任。目前來看,雖然傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下負(fù)責(zé)具體基礎(chǔ)設(shè)施管理的部門仍然存在,但基本上處于“站在、線斷、人散”的狀態(tài)。水利設(shè)施是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施最重要的內(nèi)容之一,其管理和維護(hù)也面臨同樣的問題。
一些相關(guān)的研究也證實(shí)了這一點(diǎn):魏鳳云等對(duì)河南省柘城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理狀況的研究表明,該鄉(xiāng)23個(gè)水利管理站基本處于癱瘓狀態(tài),管理人員參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,人員工資按照1997年工資標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行,有的按照1995年標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,并且長期拖欠[1]。山西省壽陽縣政協(xié)委員王富珍指出,自20世紀(jì)80年代以來,農(nóng)田水利一直缺乏有效的養(yǎng)護(hù)和管理,農(nóng)村小型水利設(shè)施基本上處于無人管理的狀態(tài)[2]。丁國蘭通過對(duì)浙江鄞州區(qū)水利設(shè)施現(xiàn)狀的調(diào)查也指出,防洪排澇能力低、水利設(shè)施老化失修嚴(yán)重以及水行政管理和水利控制系統(tǒng)有待加強(qiáng)[3]。國務(wù)院研究室農(nóng)村司和水利部農(nóng)水司聯(lián)合課題組也指出,家庭承包制實(shí)施后,部分小型水利工程建、管、用脫節(jié),農(nóng)村水利設(shè)施“有人用、無人建、無人管”,水利工程遭受不同程度破壞,老化失修和效益衰減問題十分嚴(yán)重[4]。筆者在河南東部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)調(diào)研的過程中也發(fā)現(xiàn),水利設(shè)施管理和維護(hù)不當(dāng),不僅不能起到應(yīng)有的作用,還會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)造成損害,成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絆腳石和攔路虎。比如農(nóng)田中的河道本來是為了農(nóng)田灌溉、排水而興建,可由于河道年久失修,有的地方河道不暢,有的地方河堤被損毀,河堤河床一樣高,有的地方河道內(nèi)堆積大量的秸稈雜草和廢棄物,夏天多雨季節(jié),導(dǎo)致雨水倒灌農(nóng)田,本來排水的設(shè)施卻導(dǎo)致農(nóng)田積水,并且無處排水,這樣的河道更不可能蓄水。2010年春,我國大部分地區(qū)遭遇多年不遇的旱災(zāi),各級(jí)政府為了抗旱,投入了巨大的人力物力,連溫家寶總理都親自到田間地頭抗旱。其實(shí),河道的維修需要投入的人力和物力都很有限,只要分段、分責(zé)任治理,只需要很少的投入就能取得良好的長期的收益,可由于主體缺位,使得巨額投資興建的農(nóng)田水利成了擺設(shè)。
2水利設(shè)施管理和維護(hù)難的原因分析
2.1水利設(shè)施的公共物品屬性很少人擔(dān)心私人物品的管理和維護(hù)問題,因?yàn)樗饺宋锲窊碛泻褪褂谜邽榱怂约旱睦?會(huì)極盡所能地照顧好他所擁有的私人物品。從理論上講,水利設(shè)施屬于農(nóng)村公共物品的范疇,具有“消費(fèi)的非競爭性和非排他性”[5]。水利設(shè)施的公共物品屬性導(dǎo)致了2個(gè)結(jié)果:①水利設(shè)施供給的市場失靈。雖然目前出現(xiàn)了所謂“小型水利工程家庭供給”的現(xiàn)象[6],這是水利設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中特殊的重要性和市場供給不足的表現(xiàn)。②水利設(shè)施建成后,公共物品的屬性使水利設(shè)施成為“公共資源”,有淪為“公地悲劇”的可能性,即大家都愿意享受水利設(shè)施帶來的便利,而對(duì)水利設(shè)施的運(yùn)營狀況和管理沒有興趣。自從1968年加雷特•哈丁發(fā)表他富有影響力的文章后,“公地悲劇”就成為公共資源治理難的代名詞。其實(shí),亞里士多德很久以前也說過:“最多的人共用的東西得到的照料最少,每個(gè)人只想到自己的利益,幾乎不考慮公共利益”[7]。水利設(shè)施的公共物品屬性決定了其建設(shè)、管理和維護(hù)過程中的市場失靈,必須采取非市場的方式才能實(shí)現(xiàn)其供給、管理和維護(hù)的有效性。根據(jù)地方公共物品理論,基層政府應(yīng)該承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)水利設(shè)施供給、管理和維護(hù)的責(zé)任。
2.2水利設(shè)施供給主體單一公共產(chǎn)品理論隨著社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步不斷豐富和發(fā)展,最突出的表現(xiàn)在于:技術(shù)的進(jìn)步使一些原來收費(fèi)困難的公共物品可以容易的實(shí)現(xiàn)消費(fèi)的“排他性”。消費(fèi)排他性的實(shí)現(xiàn)使私人供給公共物品成為現(xiàn)實(shí),對(duì)公共物品消費(fèi)收取費(fèi)用保證了公共物品投資的收益,這種私人投資的公共物品的也能得到較好的管理和維護(hù)。但是由于農(nóng)村一般地處偏遠(yuǎn),村落分散,人口密度低,單位面積土地經(jīng)濟(jì)容量低,而水利設(shè)施大多數(shù)屬于投資期長、投資額大、投資經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低的項(xiàng)目,因此,水利設(shè)施很難吸引民間投資。現(xiàn)實(shí)中,絕大多數(shù)水利設(shè)施的投資主體也是政府。我國水利設(shè)施的供給體制是“自上而下”的,即水利設(shè)施供給的數(shù)量、類型、供給的方式等等都是由各級(jí)政府部門決策并付諸實(shí)施的。作為水利設(shè)施的供給主體,水利設(shè)施建成后,水利設(shè)施使用過程中的管理和維護(hù)本來也是政府分內(nèi)的事情。可現(xiàn)實(shí)中,由于缺乏足夠管理和維護(hù)資金、缺乏相應(yīng)的約束和考核機(jī)制以及政府的不作為,導(dǎo)致巨額投資興建的水利設(shè)施難以逃脫“公地悲劇”的命運(yùn)。
2.3缺乏有效的約束和考核機(jī)制我國政府各級(jí)組織實(shí)行的是一種“壓力型體制”[8]。在這種壓力型體制下,上級(jí)政府根據(jù)下級(jí)政府對(duì)計(jì)劃指標(biāo)完成的情況,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治方面的獎(jiǎng)懲。這些任務(wù)和指標(biāo)往往采取“一票否決制”,即一旦某項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)沒有完成,就視其全年成績?yōu)榱愣艿綉吞帯?duì)于下級(jí)政府而言,上級(jí)政府的考核和評(píng)價(jià)是最有約束力的。根據(jù)筆者調(diào)研了解的情況,上級(jí)政府對(duì)基層政府的考核一般分為綜合目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)3大塊。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中,主要重視的是“發(fā)展了”、“新建了”多少預(yù)定的項(xiàng)目,而對(duì)于已經(jīng)投建完成項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)和使用情況則不予關(guān)心。“上面千條線,下面一根針”,基層政府的日常工作往往圍繞上級(jí)部門的目標(biāo)和任務(wù)轉(zhuǎn),很難進(jìn)行長遠(yuǎn)性、建設(shè)性、發(fā)展性和維護(hù)性的工作,筆者認(rèn)為,這是導(dǎo)致我國水利設(shè)施管理和維護(hù)無效最重要的原因之一。
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