2021-4-9 | 行政立法論文
本文作者:姜康 單位:中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院憲法與行政法專(zhuān)業(yè)
一、信息與信息利用是行政立法的必然要求
立法對(duì)于信息具有高度的依賴(lài)性。“整個(gè)立法過(guò)程是一定意志體現(xiàn)的過(guò)程,而一定意志的形成和表達(dá),都是離不開(kāi)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的。”①這里的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)可以算是一種有效信息。一部法律(包括法規(guī)、規(guī)章)的出臺(tái)必然是對(duì)一定信息的總結(jié)和利用,作為法律的制定機(jī)關(guān)必須有在掌握了一定信息量的前提下才能立法。立法需要的這些信息不僅包括規(guī)則性信息諸如國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)、國(guó)際規(guī)則和慣例;國(guó)內(nèi)的已有的法律規(guī)定和法律實(shí)踐、政策規(guī)定、風(fēng)俗習(xí)慣等等,而且包括大量的事實(shí)信息包括科技信息、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r信息、立法所涉及各種利益分布和訴求的信息、民眾生活和法律意識(shí)程度等方面的信息。后者的搜尋更為重要,也更為困難。“說(shuō)其重要,是因?yàn)榱⒎ㄕ哒歉鶕?jù)這類(lèi)信息來(lái)判斷哪一個(gè)備選規(guī)則最適合社會(huì)環(huán)境,因而是最優(yōu)的規(guī)則。脫離開(kāi)具體的社會(huì)環(huán)境,我們不可能判斷出規(guī)則的優(yōu)劣。”②這些事實(shí)信息具有地域性、多樣性、分散性等特征,因而對(duì)于事實(shí)信息搜尋、把握和利用更為復(fù)雜和困難。行政機(jī)關(guān)的職能決定了行政機(jī)關(guān)與公民的社會(huì)生活聯(lián)系密切,所以行政機(jī)關(guān)相比較立法機(jī)關(guān)而言,具有信息搜集和利用的優(yōu)勢(shì)即全面獲取信息的多元渠道和整合多層次信息的能力。所以各國(guó)都將一定的立法權(quán)委任給行政機(jī)關(guān),以便行政機(jī)關(guān)能夠更好的完成立法任務(wù)實(shí)現(xiàn)立法目的。對(duì)于信息搜集和利用成為行政立法一個(gè)必然要經(jīng)歷的任務(wù)和過(guò)程。
信息對(duì)于立法而言不僅是一種客觀需要,而且有的信息比如知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)還是法律力量的來(lái)源。行政立法是一種公共決策,是對(duì)社會(huì)上各種利益的分配和調(diào)和的過(guò)程。行政立法質(zhì)量的好壞關(guān)系到所立之法的正當(dāng)性、合理性和法的實(shí)效。為了能讓這種公共決策起到良好的治理效果,一方面,行政機(jī)關(guān)必須收集大量有效信息。如果信息搜集不全面就會(huì)導(dǎo)致或者立法不科學(xué)(比如關(guān)于節(jié)能建筑方面立法沒(méi)有節(jié)能技術(shù)的支撐就會(huì)不科學(xué)),另一方面,行政立法機(jī)關(guān)信息利用不合理不科學(xué)將會(huì)引起利益分配不公、執(zhí)法困難,浪費(fèi)立法資源的后果。因而行政立法機(jī)關(guān)想立民主之法、科學(xué)之法,必須重視信息的搜集和信息的利用。
二、公民參與是行政立法信息搜集和利用的有效途徑
對(duì)于行政立法機(jī)關(guān)而言,進(jìn)行一項(xiàng)立法所需要的信息最難搜集和利用的就是事實(shí)信息。這些事實(shí)信息既是立法的資源又是立法的環(huán)境,有效的利用事實(shí)信息將關(guān)系到行政立法質(zhì)量的好壞。所以行政立法機(jī)關(guān)必須做好事實(shí)信息的搜集和利用工作。行政立法離不開(kāi)事實(shí)信息的搜集和利用而公民參與又是事實(shí)信息搜集和利用的有效途徑。
第一,公民參與行政立法能夠使立法信息呈現(xiàn)利益多元化。對(duì)于事實(shí)信息的搜集有很多方式,行政機(jī)關(guān)可以查閱資料,可以立法調(diào)研,可以咨詢(xún)專(zhuān)家等。這些方式的特點(diǎn)是信息不具有直接性,理性的成分多一些,其作用的前提在于行政立法的目的和價(jià)值分配都已經(jīng)完成,尋求的只是實(shí)現(xiàn)行政立法的目的的手段。而如果立法信息僅有包括立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的專(zhuān)家們的意見(jiàn)和信息,那么就會(huì)導(dǎo)致“專(zhuān)家會(huì)以自己的價(jià)值判斷代替大眾的價(jià)值判斷,而這種價(jià)值判斷又和專(zhuān)家自身利益相勾連。常見(jiàn)的情況是以行政官僚集團(tuán)利益代替公共利益;最嚴(yán)重的情況是,公共行政成為私利集團(tuán)的營(yíng)利行為,行政機(jī)關(guān)被各種私利的代表‘俘獲’而失去自身的公共性,而專(zhuān)家則成為實(shí)現(xiàn)私利的代理人。”③而公民參與這種信息搜集和利用方式的特點(diǎn)是具有直接性,是公民個(gè)人利益的一種表達(dá)。它能夠防止立法信息呈現(xiàn)利益的單一性,避免凸現(xiàn)部門(mén)利益、地方利益的立法從而達(dá)到平衡立法的利益分配,增加立法的正當(dāng)性效果。
第二,公民參與行政立法能夠提高行政立法對(duì)于信息搜集和利用的效率。事實(shí)信息多來(lái)自于社會(huì)生活,公眾往往就是是制造事實(shí)信息的直接主體或間接主體。公民參與這種方式最能夠反映生活事實(shí)的原貌,其提供的信息具有真實(shí)性、及時(shí)性。行政機(jī)關(guān)不用花費(fèi)大量的人力和物力,可以在很短的時(shí)間內(nèi)集中民意,搜集社情。所以為了減少信息搜集的成本,提高信息利用的效率讓公民參與行政立法不能不成為行政立法信息利用的有效途徑。
第三,公民參與行政立法能夠?qū)π姓⒎ㄟM(jìn)行信息反饋,為下次行政立法積累經(jīng)驗(yàn)。公民參與不僅僅可以在立法之前進(jìn)行,還可以對(duì)立法的運(yùn)行和執(zhí)行情況進(jìn)行意見(jiàn)反饋。公民參與是一種全面的參與,包括法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢除的整個(gè)立法過(guò)程。法規(guī)、規(guī)章實(shí)施過(guò)程中的反饋意見(jiàn),是衡量一部行政法規(guī)或規(guī)章實(shí)效性的重要參考信息。行政立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)公民對(duì)于法規(guī)、規(guī)章的實(shí)際實(shí)施情況的意見(jiàn)進(jìn)行修改和廢止。此外對(duì)于公民的反饋意見(jiàn)可以進(jìn)行信息儲(chǔ)存和積累,為下一次的行政立法積累經(jīng)驗(yàn)。
三、對(duì)公民參與行政立法的現(xiàn)狀分析
雖然我國(guó)在關(guān)于行政立法的法律和法規(guī)中認(rèn)可了公民參與,但是目前的公民參與仍然處于不充分不積極狀態(tài)。除了公民自身的參政意識(shí)和參政能力的因素外,在制度方面仍然存在著保障不力的地方。
第一,行政立法信息搜集過(guò)程中對(duì)于公民參與權(quán)利保障不力。在行政立法的立法規(guī)劃和起草之前階段,行政立法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是信息的搜集。信息的搜集必須“廣開(kāi)言路”,才能符合科學(xué)立法的需要。這些需要搜集的信息包括立法所要解決的問(wèn)題,解決問(wèn)題的辦法等等。這些信息一方面可以直接來(lái)自于公民的立法建議,另一方面,公民可以對(duì)立項(xiàng)所涉及的問(wèn)題發(fā)表自己的看法。然而在目前的行政立法程序中除了少數(shù)的城市比如上海市、廣州市有對(duì)公民參與行政規(guī)章有立項(xiàng)建議權(quán)、可以提出立項(xiàng)建議外,多數(shù)行政立法程序規(guī)定都沒(méi)有在立項(xiàng)階段保障公民參與的權(quán)利。立項(xiàng)階段缺少公民參與,將使立法資源不能夠從公民生活的需要出發(fā),而只能夠從政府的管理需要出發(fā),其實(shí)是對(duì)公民立法資源的一種剝奪。從信息利用角度來(lái)看,缺少公民對(duì)立項(xiàng)的參與也造成了信息的不對(duì)稱(chēng),使得立法規(guī)劃的必要性、可行性失真。
第二,行政立法信息利用過(guò)程中對(duì)于公民參與權(quán)利保障不力。在行政立法過(guò)程中,對(duì)于信息利用主要體現(xiàn)在起草過(guò)程和審議過(guò)程。這兩個(gè)立法階段雖然都有對(duì)公民參與的規(guī)定如《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》均規(guī)定,制定行政法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取意見(jiàn)。但是對(duì)于聽(tīng)取意見(jiàn)的制度一方面程序不夠具體不夠強(qiáng)制,另一方面缺少對(duì)公民意見(jiàn)的反饋。只在草案審議時(shí)將聽(tīng)證記錄情況上報(bào),但是對(duì)于公眾的意見(jiàn)采納不采納沒(méi)有進(jìn)行評(píng)議和反饋。
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