一、結(jié)合時(shí)代背景把握基層財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)

從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革減少了政府對(duì)農(nóng)業(yè)收入的汲取，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了大量強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，投入大量財(cái)政資金支持“三農(nóng)”，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，基層財(cái)政在落實(shí)國(guó)家涉農(nóng)補(bǔ)貼補(bǔ)助政策方面發(fā)揮著中樞作用。從基層財(cái)政管理來(lái)看，從1984年開(kāi)始，我國(guó)按照建立與鄉(xiāng)政府相適應(yīng)的鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政的總體要求，開(kāi)始了全面建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的試點(diǎn)并逐步推開(kāi)，這一時(shí)期的重點(diǎn)是做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。自2000年開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來(lái)，隨著農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的變化和農(nóng)村綜合改革的推進(jìn)，基層財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了顯著變化，由組織收入為主的征收管理型向發(fā)放各種補(bǔ)貼為主的支出管理型轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)職能全面加強(qiáng)，政策性強(qiáng)、責(zé)任重大、工作量成倍增加，對(duì)部門(mén)綜合協(xié)調(diào)能力和資金監(jiān)管水平也提出了較高的要求。綜合上述分析，基層財(cái)政建設(shè)涉及到農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方方面面，是政府在農(nóng)村職能發(fā)揮的憑借和保障，是政府調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的有力抓手，建設(shè)的意義和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了部門(mén)自身。當(dāng)前開(kāi)展基層財(cái)政建設(shè)要放寬視野，關(guān)注時(shí)發(fā)表展的背景和任務(wù)，做長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和全局的部署，自覺(jué)融入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的大格局中，對(duì)癥下藥，有的放矢，處理好自身建設(shè)和功能發(fā)揮的關(guān)系，通過(guò)開(kāi)展建設(shè)確保財(cái)政職能作用充分有效發(fā)揮和財(cái)經(jīng)管理秩序全面規(guī)范，確保各項(xiàng)支持“三農(nóng)”和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施落到實(shí)處，以財(cái)政建設(shè)的提升來(lái)帶動(dòng)政府能力的提升，以政府能力的提升來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二、科學(xué)認(rèn)識(shí)基層財(cái)政建設(shè)的內(nèi)容關(guān)系

認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。健康推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)首先需要對(duì)基層財(cái)政建設(shè)涉及內(nèi)容及特殊性有一個(gè)全面科學(xué)的認(rèn)識(shí)。從內(nèi)容來(lái)講，之所以重點(diǎn)推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)，是因?yàn)楫?dāng)前基層財(cái)政架構(gòu)和管理水平已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府職能作用發(fā)揮的需要，存在大量的缺失內(nèi)容和薄弱環(huán)節(jié)。這些缺失內(nèi)容和薄弱環(huán)節(jié)首先表現(xiàn)為基層財(cái)政工作中凸顯的各種問(wèn)題，包括縣鄉(xiāng)財(cái)政職能定位不準(zhǔn)，縣鄉(xiāng)村各級(jí)財(cái)政管理責(zé)權(quán)配置不夠合理，管理體制機(jī)制不夠規(guī)范，基層預(yù)算約束力不強(qiáng)，預(yù)算程序不完善，財(cái)政資金監(jiān)管機(jī)制不順暢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)工作較為薄弱，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)需要加強(qiáng)等。彌補(bǔ)這些問(wèn)題和不足就是當(dāng)前推進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，處理好了這些問(wèn)題，基層財(cái)政建設(shè)水平也就得到了切實(shí)提高。同時(shí)，從存在問(wèn)題反映的建設(shè)要求來(lái)看，現(xiàn)在農(nóng)村基層財(cái)政建設(shè)主要表現(xiàn)為一種職能大調(diào)整時(shí)期的系統(tǒng)性缺位，而不是某項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容不到位的問(wèn)題，需要從職能、體制、管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)人員等各個(gè)方面進(jìn)行全方面的補(bǔ)充和完善。從結(jié)構(gòu)關(guān)系來(lái)看，基層財(cái)政建設(shè)的內(nèi)容包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面：外部主要是完善體制機(jī)制，處理好財(cái)政與其他部門(mén)、村委會(huì)和群眾的關(guān)系，規(guī)范財(cái)政管理秩序，確保各項(xiàng)政策資金的落實(shí)效益，關(guān)鍵在于提高基層財(cái)政監(jiān)管水平；內(nèi)部主要是構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的基層財(cái)政管理框架體系，理順基層財(cái)政財(cái)務(wù)管理關(guān)系，提升基層財(cái)政預(yù)算管理水平，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。在推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)過(guò)程中，還必須關(guān)注基層財(cái)政建設(shè)的特殊性。即理論上基層財(cái)政包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中卻涉及縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織。因?yàn)榇迨俏覈?guó)最基層政權(quán)組織，雖然不設(shè)立一級(jí)財(cái)政，但由于承擔(dān)了部分政府資金分配管理職能，也需要納入基層財(cái)政建設(shè)范圍。從現(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)政府建設(shè)情況看，縣一級(jí)是較為完備的政府管理架構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)除了較為發(fā)達(dá)地區(qū)以外基本上是一級(jí)不完整的政府管理架構(gòu)，而村一級(jí)則是實(shí)行村民自治的非政府組織，但是又受委托承擔(dān)了部分政府職能。所以，推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)必須對(duì)這種特殊性給予充分重視，一方面關(guān)注當(dāng)前農(nóng)村不同地區(qū)改革發(fā)展的特殊背景、任務(wù)和矛盾，及其對(duì)財(cái)政提出的要求和存在的不足；一方面要對(duì)基層財(cái)政建設(shè)涉及各級(jí)組織的特殊性有正確認(rèn)識(shí)，實(shí)事求是探索適宜的管理模式，實(shí)現(xiàn)各級(jí)職責(zé)權(quán)益合理配置和順暢銜接。

三、加強(qiáng)基層財(cái)政建設(shè)要強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政轄區(qū)責(zé)任

自古以來(lái)，縣級(jí)都是我國(guó)較為穩(wěn)定的一級(jí)政權(quán)組織，政府職能和機(jī)構(gòu)較為完備，在處理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系方面擁有較大的自主權(quán)。同時(shí)，縣級(jí)政府承擔(dān)著統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展的職能，而各地縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展路徑各有特點(diǎn)，政府和財(cái)政工作的重點(diǎn)有所不同，基層財(cái)政建設(shè)基礎(chǔ)也不一樣。所以，對(duì)于基層財(cái)政建設(shè)不能搞一刀切，而應(yīng)該關(guān)注地區(qū)差異，將一般性要求與地方特點(diǎn)相結(jié)合，進(jìn)一步明確縣級(jí)財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任，擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政自主權(quán)，由縣級(jí)財(cái)政立足區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際，統(tǒng)籌制定縣域內(nèi)基層財(cái)政建設(shè)規(guī)劃方案并負(fù)責(zé)落實(shí)，著力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的指導(dǎo)和管理，全面規(guī)范和理順基層財(cái)政管理關(guān)系，搭建較為完備的基層財(cái)政管理運(yùn)行平臺(tái)。同時(shí)，即使在同一個(gè)縣域內(nèi)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平和發(fā)展任務(wù)也不相同，對(duì)于特殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以考慮按照縣域發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展需要實(shí)行差異性財(cái)政管理體制機(jī)制。在推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該將規(guī)范分配關(guān)系的體制和激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，體制是基礎(chǔ)，要首先通過(guò)完善基層財(cái)政體制理順基層分配關(guān)系，然后再考慮結(jié)合縣域發(fā)展規(guī)劃有選擇、有重點(diǎn)地出臺(tái)財(cái)政激勵(lì)政策辦法推動(dòng)局部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，要將支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)區(qū)域社會(huì)進(jìn)步分開(kāi)考慮，加大縣級(jí)調(diào)控主導(dǎo)權(quán)，在有效促進(jìn)縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和園區(qū)發(fā)展的同時(shí)，處理好縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系，防止拉大縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間社會(huì)發(fā)展差距，確保縣域內(nèi)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。

四、加強(qiáng)基層財(cái)政建設(shè)關(guān)鍵在于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平

由于縣級(jí)財(cái)政較為穩(wěn)定和完備，村級(jí)由于政權(quán)性質(zhì)不可能建成一級(jí)財(cái)政，只是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托落實(shí)部分管理職能并受鄉(xiāng)級(jí)監(jiān)管，所以當(dāng)前基層財(cái)政建設(shè)縣級(jí)是主導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是關(guān)鍵。從基層財(cái)政現(xiàn)狀來(lái)看，各項(xiàng)建設(shè)缺失主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建設(shè)任務(wù)多數(shù)也是落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，具體內(nèi)容包括縣鄉(xiāng)財(cái)政職責(zé)界定、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理制度建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理人員隊(duì)伍建設(shè)等。所以，當(dāng)前加強(qiáng)基層財(cái)政建設(shè)要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)為有力抓手和切入點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)需要統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)中存在的不足，過(guò)去幾年各級(jí)財(cái)政部門(mén)共同努力，通過(guò)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革，全面提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理秩序，確保了各項(xiàng)財(cái)政惠農(nóng)政策的有效落實(shí)；通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政軟硬件建設(shè)水平，充實(shí)了人員隊(duì)伍，夯實(shí)了基礎(chǔ)工作，理順了管理關(guān)系。下一步工作的重點(diǎn)應(yīng)集中于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金監(jiān)管水平，要將所有財(cái)政資金納入監(jiān)管范圍，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。提高基層財(cái)政監(jiān)管能力涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要從橫向處理好財(cái)政與其他部門(mén)管理關(guān)系和縱向處理好縣、鄉(xiāng)、村財(cái)政財(cái)務(wù)管理關(guān)系兩方面入手統(tǒng)籌推進(jìn)。橫向上，要按照權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的原則，構(gòu)建以財(cái)政為主導(dǎo)，所有涉及政策落實(shí)和資金分配的部門(mén)齊抓共管的新型基層財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，將各級(jí)政府安排和分配以及通過(guò)不同渠道下達(dá)的各種財(cái)政資金全部納入監(jiān)管范圍，通過(guò)部門(mén)合理分工協(xié)作全面提高監(jiān)管水平，防止財(cái)政部門(mén)單兵作戰(zhàn)。縱向上，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制進(jìn)行合理區(qū)分，明確不管實(shí)行什么樣的管理體制，標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)都是基礎(chǔ)。要按照《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合各地客觀條件和實(shí)際需要逐步做實(shí)做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)。

本文作者：石睿詣、王巨紅 單位：清華大學(xué)