一、地方行政立法監(jiān)督的趨勢(shì)

對(duì)行政權(quán)一直保持高度警惕的美國(guó)，要求行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須受法院、立法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和全體公民的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)議會(huì)的授權(quán)制定法規(guī)，但必須接受嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。第一，對(duì)委任立法權(quán)力的實(shí)質(zhì)限制。一方面，應(yīng)當(dāng)由民意機(jī)關(guān)決定的重要政策，議會(huì)不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法；另一方面，授權(quán)法必須規(guī)定足以讓行政機(jī)關(guān)理解、遵循并據(jù)以行為的明確標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)的活動(dòng)必須根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)并在授權(quán)法規(guī)定的正當(dāng)范圍內(nèi)，以此來(lái)指導(dǎo)、限制行政機(jī)關(guān)立法的內(nèi)容。第二，對(duì)委任立法程序的保障。委任立法程序方面的保障與實(shí)質(zhì)方面的限制同等重要，以保證行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)時(shí)公平地行使權(quán)力，聽取有關(guān)人士的意見，公正地作出決定。1946年的聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定了制定法規(guī)的正式程序、非正式程序和例外程序，此外，還有其他法律、判例形成的混合程序和行政機(jī)關(guān)自己發(fā)展的協(xié)商程序。第三，國(guó)會(huì)的“立法否決”和直接調(diào)查，即國(guó)會(huì)的一院或兩院有權(quán)通過(guò)決議，撤銷行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)。立法否決制最初實(shí)行于英國(guó)，并為美國(guó)所采用。但美國(guó)最高法院在1983年的一個(gè)案件中宣稱立法否決不符合憲法規(guī)定，似乎阻止了立法否決制在美國(guó)的繼續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)是否侵犯立法權(quán)。第四，法院對(duì)行政立法的監(jiān)督。美國(guó)法院對(duì)法規(guī)的監(jiān)督有兩種：一是違憲審查，聯(lián)邦法院在審查某一具體案件時(shí)，附帶審查該案件所涉及的法規(guī)是否違憲；二是司法審查，即直接針對(duì)行政機(jī)關(guān)的法規(guī)提起訴訟，由法院對(duì)有關(guān)法規(guī)進(jìn)行審查。

法國(guó)行政立法的監(jiān)督，注重對(duì)行政立法權(quán)限范圍的控制，即在堅(jiān)持法律保留和法律優(yōu)越原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)議會(huì)與行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限范圍的界定和授權(quán)明確性原則。首先，行政機(jī)關(guān)可以就憲法第34條議會(huì)保留立法事項(xiàng)范圍外的事項(xiàng)制定自主條例，①“某種程度上，政府基于憲法第37條頒布的命令就如同議會(huì)基于第34條所立的法律”。但是地方政府的自主條例，只限于機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織的規(guī)則和保障公務(wù)正常運(yùn)行的規(guī)定。對(duì)議會(huì)保留的領(lǐng)域，政府也可尋求議會(huì)授權(quán)制定特別條例，但議會(huì)的授權(quán)必須明確，同時(shí)須規(guī)定條例有效的期限。行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律而制定的執(zhí)行條例，雖然無(wú)需法律特別授權(quán)，但是必須出于為明確執(zhí)行的方式和補(bǔ)充法律規(guī)定的需要，而且必須在實(shí)施法律必要的范圍內(nèi)。其次，程序控制。法國(guó)行政立法的程序除受行政程序的保障和控制之外，還需經(jīng)過(guò)簽署和公布程序，執(zhí)行條例和特別條例還需咨詢最高行政法院的意見。第三，憲法委員會(huì)的違憲審查。條例公布前，憲法委員會(huì)可以應(yīng)總統(tǒng)、總理、議長(zhǎng)、議員請(qǐng)求而審查條例是否超越立法權(quán)限范圍。第四，司法審查和行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。行政法院在訴訟程序中可以審查條例的效力，撤銷違法的條例或認(rèn)定條例無(wú)效。刑事法庭在審理以條例為根據(jù)而追訴的案件和以條例為根據(jù)而辯護(hù)的案件時(shí)，也可審查條例的合法性。上級(jí)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)條例的權(quán)力，可以修改和廢止已經(jīng)公布的條例。綜上，由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等事前、事中和事后綜合監(jiān)督和控制地方行政立法，是地方行政立法監(jiān)督的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代行政法治建設(shè)的重要課題。

二、我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制及其缺陷

從行政立法監(jiān)督的趨勢(shì)看，廣義的地方行政立法監(jiān)督即是對(duì)地方行政立法權(quán)力來(lái)源、過(guò)程和結(jié)果的綜合監(jiān)督和控制。目前，我國(guó)監(jiān)督和控制地方行政立法的綜合控權(quán)機(jī)制已基本成型，但還遠(yuǎn)不夠完善。本文重點(diǎn)分析了地方行政立法結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制，即我國(guó)學(xué)界通常所說(shuō)“地方行政立法監(jiān)督”。

（一）我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制的組成

根據(jù)我國(guó)《憲法》及相關(guān)憲法性法律的規(guī)定，現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制主要由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督三部分組成。

⒈權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國(guó)，權(quán)力機(jī)關(guān)是民意代表機(jī)關(guān)，它對(duì)由其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)的立法、執(zhí)法等工作的監(jiān)督最具權(quán)威性。根據(jù)《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）的規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對(duì)地方政府規(guī)章的備案和審查制度上，即依法接受備案的權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)審查并撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。我國(guó)《立法法》第88條、第89條進(jìn)一步明確規(guī)定：地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，較大市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；地方人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

⒉行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，行政機(jī)關(guān)實(shí)行層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制。行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，主要是上級(jí)人民政府對(duì)改變或撤銷下級(jí)人民政府規(guī)章的層級(jí)監(jiān)督和地方行政立法主體的自我監(jiān)督。《憲法》第89條和《地方組織法》第59條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。《立法法》第88條進(jìn)一步規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章；省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)備案；較大市的規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案。地方行政立法主體的自我監(jiān)督主要指規(guī)章的清理。《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章的清理作了明確的規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。

⒊司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，目前我國(guó)對(duì)地方行政立法的司法監(jiān)督，主要表現(xiàn)為人民法院在審判活動(dòng)中“參照”規(guī)章，即對(duì)地方政府規(guī)章是否合法和有效進(jìn)行認(rèn)定和選擇適用，而不是直接予以撤銷、變更和廢止。

（二）我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制存在的問(wèn)題

⒈審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不明確。憲法和法律雖然賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)“改變”或“撤銷”地方行政立法的監(jiān)督權(quán)，《立法法》第87條也原則性地規(guī)定了確定“不適當(dāng)”地方政府規(guī)章的5條標(biāo)準(zhǔn)，但由于地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍不明確，地方政府規(guī)章與同級(jí)地方性法規(guī)、部門規(guī)章的權(quán)限邊界模糊，實(shí)踐中對(duì)超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定和不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)定難以把握，缺乏可操作性。

⒉監(jiān)督主體多元，職責(zé)不清，監(jiān)督主體間的監(jiān)督缺乏協(xié)調(diào)和銜接。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)省、自治區(qū)和直轄市人民政府規(guī)章的監(jiān)督主體有三個(gè)，即國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷，本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也有權(quán)撤銷。對(duì)較大市人民政府規(guī)章的監(jiān)督主體有五個(gè)，即國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或撤銷，本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也有權(quán)撤銷，而且還需報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，實(shí)際上也賦予了省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)較大市人民政府規(guī)章的審查監(jiān)督權(quán)。但是由于沒(méi)有明確的統(tǒng)一法予以規(guī)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，現(xiàn)行法律也沒(méi)有明確各監(jiān)督主體的職責(zé)范圍，這是否意味著，上述監(jiān)督主體只要認(rèn)為地方政府規(guī)章有《立法法》第87條規(guī)定的情形，都可以行使改變或撤銷權(quán)？也許制度設(shè)計(jì)的初衷在于以多重監(jiān)督達(dá)到切實(shí)控權(quán)的目的。但是，由于職責(zé)不清，實(shí)際可能導(dǎo)致各監(jiān)督主體互相推諉，怠于監(jiān)督。此外，分屬不同系統(tǒng)和同一系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體的審查監(jiān)督如何協(xié)調(diào)溝通，如何銜接也不明確，這可能造成不同監(jiān)督主體之間審查監(jiān)督的沖突和監(jiān)督資源的浪費(fèi)。

⒊有效的監(jiān)督形式單一，司法審查制度未能真正建立。權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式主要是通過(guò)規(guī)章的備案制度來(lái)撤銷或改變不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章，缺乏主動(dòng)的審查監(jiān)督機(jī)制，而且形式單一。雖然《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，可以采用說(shuō)明情況、溝通協(xié)調(diào)、建議自行修改、通知處理結(jié)果、暫停執(zhí)行等，但這些方式只是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督方式。地方行政立法主體的規(guī)章清理由于受地方利益、部門利益的驅(qū)使和外在問(wèn)責(zé)制約的缺失，缺乏內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。人民法院不能直接審查地方政府規(guī)章，只能在行政訴訟過(guò)程中，對(duì)具體行政行為所依據(jù)的地方政府規(guī)章在合法性審查基礎(chǔ)上選擇適用權(quán)，即對(duì)違反上位法規(guī)定的地方政府規(guī)章在本案中不予適用，但不能直接撤銷、變更或廢止。這只是一種附帶性的間接審查，僅對(duì)具體個(gè)案具有意義。

⒋監(jiān)督程序不完善。程序本身就是對(duì)權(quán)力規(guī)范化的運(yùn)作方式。“權(quán)力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過(guò)程之中，才能成為有明確界限、有標(biāo)準(zhǔn)可資奉行的權(quán)力”。我國(guó)地方行政立法監(jiān)督程序的不完善，使本來(lái)就界限不明的地方行政立法權(quán)更缺乏有效的程序控制，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是只規(guī)定了地方政府規(guī)章應(yīng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)送備案，但沒(méi)有關(guān)于接受備案的機(jī)關(guān)備案審查的期限。二是《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了接受備案的行政機(jī)關(guān)審查監(jiān)督的一般程序，但接受備案的權(quán)力機(jī)關(guān)審查程序尚無(wú)具體的規(guī)定；三是審查監(jiān)督中缺乏公眾的參與和制定機(jī)關(guān)的抗辯，監(jiān)督機(jī)關(guān)外的個(gè)人和組織雖然可以提出審查規(guī)章的建議，但缺乏參與審查的機(jī)制；地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)也僅在監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)為需要時(shí)，才被要求提出意見或說(shuō)明情況，缺乏制定機(jī)關(guān)參與的抗辯機(jī)制。

三、完善我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制的建議

（一）明確審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)

要審查地方政府規(guī)章是否超越權(quán)限，是否適當(dāng)，應(yīng)明確不同類別地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍及其與地方性法規(guī)和部門規(guī)章之間的權(quán)限邊界。根據(jù)《憲法》、《立法法》和《地方組織》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確：執(zhí)行性地方行政立法可無(wú)需具體授權(quán)而在上位法規(guī)定的事項(xiàng)范圍將有關(guān)行政管理事項(xiàng)具體化，確定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，詳細(xì)說(shuō)明上位法規(guī)定的公民的權(quán)利與義務(wù)，但不得涉足權(quán)力機(jī)關(guān)或者法院、檢察院的職權(quán)范圍。自主性地方行政立法限于純粹地方性的具體行政管理事項(xiàng)，且不得涉及公民實(shí)體權(quán)利義務(wù)。授權(quán)性地方行政立法限于上位法具體授權(quán)的事項(xiàng)。地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分應(yīng)遵循“事項(xiàng)性質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)，即地方政府規(guī)章只限于就有關(guān)行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定，而不得涉及刑事、民事、司法等基本人權(quán)領(lǐng)域。地方政府規(guī)章與部門規(guī)章的權(quán)限劃分應(yīng)遵循“層級(jí)需要”標(biāo)準(zhǔn)，即上位法規(guī)定的某一行政管理事項(xiàng)，需要全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的，一般由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定執(zhí)行性規(guī)章。地方需要根據(jù)地方特色具體化處理的，地方政府可以制定執(zhí)行性規(guī)章，但是“要與全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一要求和規(guī)則等保持一致，以維護(hù)國(guó)家的法治統(tǒng)一”。

（二）明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，建立相互協(xié)調(diào)和銜接的監(jiān)督機(jī)制

地方行政立法的監(jiān)督主體包括國(guó)務(wù)院與省級(jí)人民政府、省級(jí)和較大市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民法院等三類。《憲法》第99條、第104條和第85條、第107條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律和行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，地方人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府的工作。國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政工作。省級(jí)人民政府作為省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。地方人民代表大會(huì)是民意代表機(jī)關(guān)，以追求民主為基本價(jià)值取向，憲法把維護(hù)地方法制統(tǒng)一，監(jiān)督地方人民政府的職權(quán)賦予了同級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)，而且省級(jí)和較大市人大及其常委會(huì)在立法工作中更有經(jīng)驗(yàn)，更明晰法律，對(duì)于地方政府規(guī)章是否合憲、合法的審查更具有權(quán)威性。省級(jí)人民政府更了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情形，對(duì)地方政府規(guī)章的自由裁量?jī)?nèi)容是否合理更具經(jīng)驗(yàn)。國(guó)務(wù)院執(zhí)行全國(guó)人大通過(guò)的法律和決議，維護(hù)全國(guó)法制統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政工作，對(duì)地方政府規(guī)章的合法性、合理性具有最終決定權(quán)。基于以上對(duì)各監(jiān)督主體的性質(zhì)、職權(quán)及其工作重點(diǎn)的分析，在我國(guó)對(duì)抽象行政行為的司法審查制度尚未真正建立起來(lái)之前，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把地方行政立法監(jiān)督的主要職責(zé)賦予省級(jí)和較大市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，省級(jí)人民政府主要審查較大市政府規(guī)章的合理性，而把國(guó)務(wù)院作為最終決定機(jī)關(guān)。因?yàn)?ldquo;行政立法往往直接影響到政府的資源分配與經(jīng)濟(jì)管制。因此，有必要由整體行政機(jī)關(guān)對(duì)各部門行政規(guī)章及規(guī)范性文件的制定，進(jìn)行相當(dāng)程度上的內(nèi)部控制”。具體而言，可對(duì)現(xiàn)行機(jī)制作如下改進(jìn)：省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章在公布后30日內(nèi)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，該人大常委會(huì)在30日內(nèi)作出審查決定。該人民政府接到同級(jí)人大常委會(huì)的審查決定之日起10日內(nèi)作出對(duì)審查決定的處理意見，并將該規(guī)章、同級(jí)人大常委會(huì)的審查決定和對(duì)審查決定的處理意見一起報(bào)送國(guó)務(wù)院。但是，如果人大常委會(huì)作出全部撤銷決定的，則發(fā)生該規(guī)章被撤銷的效力，不需再報(bào)國(guó)務(wù)院。較大市人民政府規(guī)章在公布后的30日內(nèi)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)、省、自治區(qū)人大常委會(huì)和人民政府，該三機(jī)關(guān)在30日內(nèi)作出審查決定。該較大市人民政府在接到三機(jī)關(guān)審查決定之日起10內(nèi)作出對(duì)審查決定的處理意見，并將該規(guī)章、三機(jī)關(guān)的審查決定和對(duì)審查決定的處理意見報(bào)國(guó)務(wù)院。但是，三機(jī)關(guān)只要有一個(gè)作出全部撤銷決定的，則發(fā)生該規(guī)章被撤銷的效力，不需再報(bào)國(guó)務(wù)院。關(guān)于人民法院對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，有人主張建立我國(guó)的司法審查制度，由法院審查行政立法的合法性。體現(xiàn)民主憲政理念的司法審查確實(shí)是能夠抑制行政恣意和過(guò)度行為的最重要的保障。但是，孕育并發(fā)展于西方三權(quán)分立國(guó)家的司法審查制度與我國(guó)人民代表大會(huì)制度這一基本的政治制度，司法權(quán)和人民法院組織在我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位，中國(guó)的政治、法律傳統(tǒng)和慣例等不相適應(yīng)。“在中國(guó)現(xiàn)行政治體制發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革之前，司法審查制度恐怕難以在中國(guó)真正存在并有效運(yùn)作”。因此，在目前無(wú)法建立對(duì)地方行政立法的司法審查的情況下，作為權(quán)宜之計(jì)，可對(duì)現(xiàn)行人民法院“參照”規(guī)章制度作適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)：即在行政訴訟過(guò)程中，人民法院對(duì)具體行政行為所依據(jù)的地方政府規(guī)章的合法性進(jìn)行審查，對(duì)合法的地方政府規(guī)章在本案中予以適用；對(duì)違反上位法規(guī)定的地方政府規(guī)章在本案中不予適用，并應(yīng)報(bào)送最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院改變或撤銷。

（三）建立地方行政立法問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

行政立法問(wèn)責(zé)制，主要是指行政立法主體對(duì)自己的行政立法不當(dāng)或違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。由于我國(guó)沒(méi)有明確地方行政立法問(wèn)責(zé)制，地方政府規(guī)章不當(dāng)或違法，只僅僅承擔(dān)被改變或撤銷的后果，而單位及相關(guān)責(zé)任人卻不為此承擔(dān)責(zé)任。這樣，外部監(jiān)督難以形成壓力，地方行政立法主體的自我監(jiān)督也缺乏內(nèi)在動(dòng)力，很容易出現(xiàn)越權(quán)、違憲、怠于行使職權(quán)的現(xiàn)象。建立行政立法責(zé)任的困境在于：行政立法是一種集體行為，無(wú)法追究具體立法成員的責(zé)任；行政立法成效的滯后性，導(dǎo)致立法責(zé)任的不確定性；政治責(zé)任與行政責(zé)任不分。但這不足以成為阻礙我國(guó)建立地方行政立法問(wèn)責(zé)制的理由。根據(jù)《憲法》、《立法法》等法律的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)中央和地方各級(jí)政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，雖然地方行政立法需政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議表決通過(guò)，但是需政府首長(zhǎng)簽署，以政府令予以發(fā)布。這意味著政府首長(zhǎng)對(duì)地方行政立法負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，對(duì)其認(rèn)為違法或不當(dāng)?shù)男姓⒎梢跃芙^簽署。地方行政立法一旦經(jīng)政府首長(zhǎng)簽署生效，政府首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)與立法主體共同承擔(dān)責(zé)任。我國(guó)司法活動(dòng)中的錯(cuò)案責(zé)任追究制、行政執(zhí)法活動(dòng)中的行政執(zhí)法責(zé)任制、刑法對(duì)單位犯罪中的單位和主管人員分別處罰的制度，都收到了良好的效果。“有行政必有責(zé)任”是現(xiàn)社會(huì)所奉行的基本準(zhǔn)則。因此，可以參照以上制度，建立地方行政立法責(zé)任制，對(duì)故意或重大過(guò)失導(dǎo)致地方政府規(guī)章不當(dāng)或違法的，既追究地方行政立法主體的責(zé)任，也追究負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的地方政府首長(zhǎng)的責(zé)任。

在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，可做如下改進(jìn)：同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在撤銷不當(dāng)或違法的地方政府規(guī)章的同時(shí)，應(yīng)追究該政府及其政府首長(zhǎng)的責(zé)任。如果負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的地方政府首長(zhǎng)有故意或重大過(guò)失的，可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，對(duì)故意嚴(yán)重違法造成嚴(yán)重后果的，可以直接罷免該地方政府首長(zhǎng)。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府在改變或撤銷不當(dāng)或違法的地方政府規(guī)章的同時(shí)，對(duì)有故意或過(guò)失的地方政府首長(zhǎng)，可以給予處分。同時(shí)，對(duì)明顯違反上位法規(guī)定并給民眾合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害的，該政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的立法賠償責(zé)任。迫于問(wèn)責(zé)的壓力，地方政府在立法時(shí)就會(huì)保持克制，“就一定會(huì)謹(jǐn)慎小心，利用行政立法爭(zhēng)權(quán)奪利、損害國(guó)家和人民利益的現(xiàn)象也將大為減少”，而且，地方政府及其首長(zhǎng)也會(huì)產(chǎn)生自我糾錯(cuò)的動(dòng)力，在規(guī)章生效后，會(huì)及時(shí)地地經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與原有或者新公布的法律、法規(guī)等上位法不一致的，主動(dòng)地予以修改或者廢止。

本文作者：翟新明 單位：陜西理工學(xué)院