一、存在問題的主要原因

上述問題的存在，除主觀上一些單位的領(lǐng)導和經(jīng)辦人員對建設(shè)管理重視不夠之外，筆者認為更主要的還是以下幾方面的原因：

1.建設(shè)管理體制和機制方面的問題現(xiàn)有的建設(shè)體制，項目法人都不是根本意義上的法人，只是一些委托代理人，其按行政隸屬關(guān)系接受上級主管部門的監(jiān)督。有法律上提供的彈性空間，在履行建設(shè)項目管理職能時，僅用道德來約束他們?yōu)樗?wù)的機構(gòu)決策是不夠的，這為他們提供了牟取個人利益的機會。施工、監(jiān)理、設(shè)計和勘察等經(jīng)營實體與水利主管單位存在千絲萬縷的聯(lián)系，雖然引進了市場競爭機制，但難以按市場規(guī)則辦事。各級地方政府為本地的經(jīng)濟發(fā)展而采取的保護主義，也給違規(guī)操作提供了機會。

2.一些法規(guī)和制度不健全由于我國的法律法規(guī)尚在不斷完善當中，一些符合社會主義市場規(guī)則的制度尚待完善。有些法規(guī)的條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機構(gòu)一定的彈性空間，如：賦于項目業(yè)主辦理招標事宜的權(quán)力，授于評標委員會按照招標文件確定評標標準和方法、對投標文件進行評審和比較的權(quán)力等。這些規(guī)定從某種意義上而言，對當事者的道德約束高于法律約束，加之一些單位執(zhí)法不力，監(jiān)督不到位，監(jiān)督措施缺乏力度，誠信經(jīng)營的社會基礎(chǔ)薄弱，且違規(guī)操作成本低等原因，致使一些違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.經(jīng)費不足當前推行的部門預算等改革措施，由于不是依據(jù)單位合理開支需要安排經(jīng)費，而是依據(jù)財政收入的多少來確定經(jīng)費數(shù)額，加之長期以來重建設(shè)、輕管理，單位正常經(jīng)費嚴重不足，導致各單位擠占基本建設(shè)等項目經(jīng)費。另外，由于基本建設(shè)前期工作經(jīng)費少，加之任務(wù)重，周期短，前期工作難以深入進行。部分地方因財政較困難，屬“吃飯”財政，造成建設(shè)經(jīng)費不能到位。

4.項目法人責任制落實不到位因項目法人與主管部門及設(shè)計、監(jiān)理單位職責不清，關(guān)系不明，造成建設(shè)管理不到位。有些問題則是因為建設(shè)管理人員責任心不強，業(yè)務(wù)不熟悉造成的，故建管人員業(yè)務(wù)水平有待提高。

二、加強水利工程建設(shè)管理的對策

1.深化水利建設(shè)管理體制改革首先，要加快推進水利企、事業(yè)單位管理體制改革。企業(yè)單位按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求改制，與主管部門脫鉤，公平參與市場競爭。不屬于公益性質(zhì)的水利勘測、設(shè)計、監(jiān)理等事業(yè)單位，按照國家對事業(yè)單位改革的要求，要加快改企改制工作，從事業(yè)單位中剝離出去，獨立參與市場競爭，使其真正成為責任利益主體。

其次，進一步規(guī)范項目法人的設(shè)立。按照行政主管部門和法人分離、項目監(jiān)督管理和項目實施管理分離的原則，政府、水利行業(yè)主管部門的領(lǐng)導和工作人員一般不應作為項目法人的組成人員。新建工程，應根據(jù)建管結(jié)合的原則，在項目可研批復階段成立工程管理單位，由其作為項目法人負責工程建設(shè)。改造、加固工程等由原管理單位作為項目法人。建、管為同一法人，必將大大加強項目法人的責任心。項目較大、施工期較長的重點水利工程，在項目法人之上可考慮成立領(lǐng)導小組，負責協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中的重大問題。根據(jù)水利工程定員定崗辦法，由上級主管部門核定項目法人編制，嚴格控制，不得超編。

三是對非經(jīng)營性政府投資項目積極推進項目“代建制”，提高項目管理水平。實施“代建制”能較好地理順政府投資項目中各方的責、權(quán)、利，從而有助于規(guī)范政府投資項目管理行為，有助于遏制腐敗，提高投資效益，有效抑制超投資、超規(guī)模、超標準等痼疾。

2.進一步完善建設(shè)管理的法規(guī)和各項管理制度當前社會主義市場經(jīng)濟正在逐步建立和完善，一些符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的法律、法規(guī)也在不斷完善過程中。水利基本建設(shè)項目管理方面，一些大的法規(guī)初步建立，要盡快出臺一些具體、可操作性的配套法規(guī)

。在招投標方面，加強保密措施，適當延長評審時間，實事求是地確定資格預審條件，逐步建立由政府統(tǒng)一規(guī)范管理的招投標監(jiān)管機制，改變招投標活動中多部門管理、各行其事的管理現(xiàn)象。為杜絕資質(zhì)“掛靠”現(xiàn)象的發(fā)生，在制定招標文件時就明確要求法人授權(quán)代理人為投標單位正式聘用一年以上人員，并提供投標單位為該代理人向當?shù)囟悇?wù)部門繳納上年度社會保障金復印件。要求投標單位的投標保證金必須使用銀行匯票或轉(zhuǎn)帳研究與觀察支票。實行證件保管制，將中標單位項目經(jīng)理證交由當?shù)卣袠宿k保存，直到工程竣工驗收合格后返還。水利建設(shè)的管理部門要在不斷總結(jié)經(jīng)驗、教訓的基礎(chǔ)上，進一步完善建設(shè)管理的各項法規(guī)、制度，并隨著形勢的發(fā)展、新情況的不斷涌現(xiàn)，適時進行調(diào)理，使基本建設(shè)管理有法可依，有章可循，逐步實現(xiàn)建設(shè)管理的科學化、規(guī)范化、法制化。

3.加大工程前期經(jīng)費投入完善部門預算，合理確定配套資金規(guī)模。水利前期工作是搞好水利建設(shè)和發(fā)揮投資效益的基礎(chǔ)，為適應國家水利建設(shè)的新形勢，水利前期工作必須超前發(fā)展，逐步建立完善的規(guī)劃體系，增加水利前期工作項目儲備。必須進一步加大水利前期工作投入，保持適度的投資規(guī)模。基本建設(shè)項目概（預）算中，應按總投資的一定比例單列項目前期費；應積極爭取在部門預算中專項安排前期工作經(jīng)費；各單位從年度基建投資總額中劃出一定比例用于水利前期工作。

同時要通過部門預算，爭取財政按實際需要足額安排機關(guān)、事業(yè)單位運行經(jīng)費，防止出現(xiàn)擠占工程經(jīng)費的現(xiàn)象發(fā)生。關(guān)于地方配套不足的問題，要從實際出發(fā)，對確實無能力的，不應要求配套；對有能力配套而不能及時到位的，可采取限撥補助資金、緩批項目等措施督促其及時到位。

4.落實項目法人責任制建立責任追究制度，項目實施前主管部門與項目法人應簽訂責任狀，明確雙方的職責、權(quán)限及獎懲辦法；項目法人與施工、監(jiān)理等單位在簽訂合同時，也要明確職責。平時要加強責任制落實情況的監(jiān)督檢查，對責任制落實不力的嚴肅處理，造成損失的追究經(jīng)濟責任，對責任制落實較好、節(jié)約國家投資的要給予精神和物質(zhì)獎勵。

5.實行嚴格的市場準入制加強監(jiān)督檢查的力度，水利建設(shè)管理單位要加強工程實施情況、各項法規(guī)和規(guī)章制度履行情況的監(jiān)督檢查，包括：項目實施前的準備、工程招投標、質(zhì)量控制、資金管理、合同管理、監(jiān)理責任等。發(fā)現(xiàn)有“掛靠”和嚴重違規(guī)問題的企業(yè)要嚴肅處理，給予降級直至吊銷“掛靠”雙方當事人的資質(zhì)等級和項目負責人的執(zhí)業(yè)資格，將企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，取消其1～3年的市場準入，并給予經(jīng)濟處罰，必要時移送司法部門處理。

作者：王曄 張古軍 單位：國家審計署 江蘇省水利廳