一、1994年分稅制以來。財政收入向中央政府轉(zhuǎn)移，而地方政府卻承擔(dān)了與其財力不相匹配的事權(quán)，給地方財政帶來了巨大的財政壓力。土地，作為被地方政府掌控的資源，毋庸置疑地成為了地方政府增加自身財力的搖錢樹。于是，就在中國的各級地方政府不斷涌現(xiàn)出“土地財政”的怪現(xiàn)象。當(dāng)然，土地財政也與90年代末興起的城市化浪潮緊密相關(guān)；在城市化進(jìn)程中，地方政府開始“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”(周飛舟，2010)。然而，“土地財政”在給地方政府帶來滾滾財源的同時也帶來了許多經(jīng)濟(jì)和社會問題，例如中央政府調(diào)控房價效果不明顯，耕地減少，失地農(nóng)民增多等問題。因此，“土地財政”近年來一直是專家、學(xué)者關(guān)注的熱點問題和研究對象，由于研究這一問題的文章很多，有必要將目前的研究成果進(jìn)行梳理和分析。

二、“土地財政”研究的主要內(nèi)容

(一)“土地財政”的定義和界定

“土地財政”作為中國社會特殊時期的一種特殊現(xiàn)象，目前，學(xué)術(shù)界對它尚無嚴(yán)格的定義，專家、學(xué)者普遍從土地財政收入的來源對它進(jìn)行定性描述。

董再平(2008)Ⅲ提出，“土地財政”是學(xué)術(shù)界對以地生財?shù)牡胤秸斦杖虢Y(jié)構(gòu)的戲稱，通常指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加。一般來說，地方政府以地生財?shù)幕就緩接腥皇峭ㄟ^出讓土地獲取土地出讓金，二是通過發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來相關(guān)稅費收入的增加，三是以土地為抵押獲取債務(wù)收入。

易毅(2009)②認(rèn)為，“土地財政”是指中國現(xiàn)有的體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費和融資收入的非正常現(xiàn)象，即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取±地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

陳志勇(2010)四給出了“土地財政”的定義，認(rèn)為“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅費收入的一種財政模式。

李尚浦、羅必良(2010)螄在研究土地財政規(guī)模時，將土地財政收入劃分為三類，其中：政府土地稅收收入被定義為土地財政I，在此基礎(chǔ)上。加上土地非稅收入構(gòu)成了土地財政Ⅱ，在土地財政Ⅱ的基礎(chǔ)上，增加土地抵押收入和其他收入構(gòu)成土地財政Ⅲ。

(二)“土地財政”的成因分析

“土地財政”的成因歸根結(jié)底是體制問題。學(xué)者們多從制度上去探尋“土地財政”的形成原因，其中的首要原因被認(rèn)為是分稅制改革。黃小虎(2007)、劉正山(2007)、董再平(2008)、易毅(2009)、岳桂寧(2009)、閻炎(2009)都認(rèn)為，造成“土地財政”的首要原因是現(xiàn)行的分稅制自身存在缺陷：1994年分稅制使得穩(wěn)定的稅收收入大部分上劃中央，與此同時事權(quán)不斷下放，地方政府承擔(dān)了與其財力不相匹配的事權(quán)，形成地方財政缺口，由于土地出讓金全部留歸地方，因此“土地財政”理所當(dāng)然的成為了地方政府彌補(bǔ)其財政缺口或是增加其可支配收入的有效手段。除此之外，學(xué)者們還從其他制度的缺陷來分析“土地財政”的形成原因。

黃小虎(2007)⑤認(rèn)為，“土地財政”的形成還與金融體制有關(guān)。地方政府通過抵押土地向銀行貸款，銀行放貸的依據(jù)就是政府信用和土地抵押。

董再平(2008)⑥提出，“土地財政”的成因與現(xiàn)行土地制度的缺陷和土地收益的分配機(jī)制有關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行土地制度，我國實行的是國家所有和集體所有的二元土地所有制，即農(nóng)村土地集體所有，城市土地國家所有，國家基于社會公共利益需要并依照法定程序，在做出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下可將集體土地征為國有。但是，法律卻沒有對公共利益的內(nèi)涵和外延這一征地的唯一條件做出任何規(guī)定，而是由政府進(jìn)行解釋。這樣，在地方政府既享有征地決定權(quán)，又享有補(bǔ)償決定權(quán)；既是征地政策的制訂者，又是該政策的執(zhí)行者，還是征地糾紛裁判者的情況下，地方政府實質(zhì)上獲得了無限的集體土地征用權(quán)，而作為利益對立另一方的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民則處于完全的弱勢地位。

在土地收益分配中，一是中央政府不參與土地出讓收益的分配，完全留給地方；二是農(nóng)民在土地收益中所占的份額低。地方政府可以從土地收益分配中得到最大利益。

易毅(2009)⑦分析，“土地財政”的成因還與土地征用制度、土地融資制度和政績考核制度有關(guān)。

其中，政績考核制度是指各地的政績考核都以GDP和財政收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為考核指標(biāo)，而較少考慮經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價和社會保障率、居民滿意度等民生指標(biāo)，而土地是地方政府財富和政績“之母”，利用土地收入來換取“政績”成為一些地方政府官員難以割舍的情結(jié)。

岳桂寧(2009)⑧認(rèn)為，政府對建設(shè)用地一級市場的壟斷也是“土地財政”的成因之一。他指出農(nóng)用地和建設(shè)用地使用價值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導(dǎo)致地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中積極推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

陳國富、卿志瓊(2010)⑨從法律視角探討“土地財政”的根源，認(rèn)為我國的土地財政是建立于農(nóng)民在土地上實體法失權(quán)和程序法失權(quán)的基礎(chǔ)上的財政補(bǔ)貼制度。他們認(rèn)為在中國，財產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)之間的平衡關(guān)系被打破，財產(chǎn)權(quán)失去了應(yīng)有的法律保護(hù)，征地權(quán)失去了來自財產(chǎn)權(quán)力的制約。

韓本毅(2010)@認(rèn)為“土地財政”與城市化進(jìn)程密切相關(guān)，在對城市化率與土地財政收入間的關(guān)系進(jìn)行實證研究后，得出城市化率每提高1個百分點，土地出讓收入就增加I．1467億元的結(jié)論。