國民經(jīng)濟的基礎是農業(yè)，農業(yè)的發(fā)展需要國家財政給予支持。我國是一個農業(yè)大國，超過13億人口中有2/3是農民，農業(yè)在中國經(jīng)濟的發(fā)展中具有非常重要的作用，農業(yè)和農村經(jīng)濟可否保持快速和穩(wěn)定的發(fā)展，不僅對9億農民改善生活水平至關重要，而且也關系到我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和社會的安定統(tǒng)一。與此同時，農業(yè)是低利潤，高風險的弱質產業(yè)，國家財政支持是農業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著對農業(yè)的財政支持的增加，正確認識和評估財政支農政策及影響的貢獻對農業(yè)經(jīng)濟研究領域面臨的一個重要問題。

1財政支農支出存在的問題

自改革開放以來，縱觀我國出臺的農業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)財政對農業(yè)的投入在農業(yè)政策的整個體系中具有重要作用。特別是進入21世紀以來，農民的收入增加困難，副業(yè)增長放慢，農村諸多事業(yè)停滯等問題成為“三農”問題的聚焦點，財政對農業(yè)的投入就更加突出其重要性。然而，財政對農業(yè)的投入存有總支出不足，結構不盡合理等問題，且財政農業(yè)投資從農業(yè)增長和農民增收的效益方面看并不高。

1.1國家財政對農業(yè)投資規(guī)模支出總額不足

這個問題主要體現(xiàn)在財政對農業(yè)投資的總體規(guī)模雖然不斷擴大，但財政農業(yè)投入占財政總支出的比例一直在下降，在1978～2014年間，除了1978年，1979年，1980年，1991年，1992年和1998年財政農業(yè)投入占總支出比例相對較高外，剩下的年份都是不高；國家財政對農業(yè)的投入增長幅度大多數(shù)年份都低于財政收入的增長，進一步提高增長速度有空間；財政農業(yè)投入占財政支出的比重，總是低于農業(yè)總產值占全國GDP的比例。

1.2財政農業(yè)投資在農業(yè)增長和農民增收方面收益不高

研究表明，財政對農業(yè)的投入和農民增收、農業(yè)增長之間有很強的相關性，盡管他們的增長是非平穩(wěn)的，但長期來看，財政農業(yè)投入和農業(yè)增長、農民增收的穩(wěn)定有一定的協(xié)同平衡關系的互動，財政農業(yè)資金投入每有1％的增長，農業(yè)生產總值就有0.12％的增長，農民收入就將有0.45％增長。總體而言，農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，有利于增加財政對農業(yè)的投入，但財政對農業(yè)的投入，從農業(yè)增長、農民增收方面看效益并不高。

1.3財政投入的結構不合理

支持農業(yè)生產支出和林業(yè)、水利氣象部門等費用不合理。在支持農村生產支出里面，雖然有較高的占有率支出，實際在很大程度上是由于增加非農業(yè)投入支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所造成的。在農業(yè)、林業(yè)、水利和氣象部門的運營費用中，一方面事業(yè)性支出嚴重擠占了生產性支出，從而影響資本的實際效率；另一方面，工資和有關福利性花費迅速崛起，而業(yè)務基金和其他基金緩慢增長，這樣的結構直接削弱財政支持農業(yè)。農業(yè)基礎設施支出的份額較低，并呈下降趨勢。數(shù)據(jù)顯示，我國的財政對農業(yè)的基本建設投入不足，農業(yè)的物質基礎保持了較低水平，這限制了財政農業(yè)投資在農業(yè)經(jīng)濟增長的拉動效應，影響農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)科技三項費用嚴重不足。研究資料表明，1978～1984年，農業(yè)科技三項費用總支出比重由0.70％～1.54％；以后波動在0.5～0.7％之間，幅度不大，并且徘徊在低位的范圍，這就難以滿足現(xiàn)代農業(yè)的需要。

2財政支農支出政策建議

2.1繼續(xù)擴大財政支農的規(guī)模

增強其貢獻的農、林、牧、副、漁業(yè)的附加值。各級政府要認真落實涉農責任，確保支農資金的有序發(fā)展，提高農業(yè)的支出占財政支出總額的比重。一方面，要逐步提高對農業(yè)的財政支出的總體水平，保證國家財政支農資金的穩(wěn)定增長；另一方面，對農業(yè)的財政支持應該是創(chuàng)新的方式，使用補貼，貼息，擔保，項目申報，稅收減免等手段，充分發(fā)揮農業(yè)金融的指導作用，杠桿效應和放大。

2.2優(yōu)化改善財政支農支出的結構

最大限度發(fā)揮財政支出作用。研究表明，事業(yè)費支出對農業(yè)產出和效果并沒有顯著作用，對增加農民收入可能有作用，但效果遠遠超過生產性支出。因此，各地區(qū)應大幅削減支出，把有限的財政資源用在更高的產出和生產性支出上。如農業(yè)相關的機構可以簡化，合并重復設置部門，人員分流，減少行政開支，提高管理效率，使支農資金過于分散，難以形成合力的情況得以改觀。

2.3財政支農政策加快轉型

我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入一個新的歷史階段，國家的財政資金有了質的飛躍，因而財政資金支農的投入要著眼于投入直接關系到農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)科技和農業(yè)社會化服務體系建設上，充分發(fā)揮財政對農業(yè)支持的政策性作用。

2.4加強資金管理監(jiān)督，完善考核評價機制

要規(guī)范支農項目立項程序。申請支農項目立項的基層政府部門應當提交項目可行性研究報告的書面申請材料，按級上報審批；有關部門要建立對支農項目的績效評價科學體系，通過財政部門和業(yè)務部門項目評估中心，對申請材料的完整性，可行性和成本效益的真實性進行專家審定，為確定預算和項目評審提出科學的決策參考意見，以避免項目審批的盲目性和隨意性。支農資金的管理體制應當予以改進。應全面推行報賬制度、國庫集中支付制度和支農資金管理制度相結合。報銷制度與國庫集中支付相結合，能夠做到直接由財政部門專門機構根據(jù)項目的進展支付實際的款項，憑報賬依據(jù)，逐筆直接或授權支付給各地區(qū)農業(yè)項目的直接實施者或承建者。與此同時，各地區(qū)應積極加強支農的監(jiān)督機制，一方面是要建立監(jiān)測系統(tǒng)，包括財政監(jiān)管、人大監(jiān)督和公眾的監(jiān)督，使支農資金使用透明，建設“陽光財政”；另一方面，在支農資金管理和使用的單位里面，建立有效的內部控制制度，使支農支出預算編制、執(zhí)行和制約監(jiān)督分開，由此加強各有關部門及其工作人員的責任心，以確保安全有效地使用支農資金。

作者：劉躍 單位：江蘇省射陽縣特庸鎮(zhèn)農業(yè)技術推廣服務中心