一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的突出問題

（一）管理機(jī)制不健全

2006年，財(cái)政部下發(fā)了《進(jìn)一步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作的通知》，在全國范圍內(nèi)推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作。農(nóng)業(yè)稅取消后，失去農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費(fèi)支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，又不能獲得上級財(cái)政的工作經(jīng)費(fèi)支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有足夠經(jīng)費(fèi)來維持日常工作，存在挪用、擠占其他項(xiàng)目資金的隱患。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，仍擁有財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依然保留法律主體地位。在縣級財(cái)政部門的管理和監(jiān)督下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織本級預(yù)算的執(zhí)行，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的推進(jìn)可以很大程度上健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理機(jī)制。然而，目前我國的實(shí)際情況卻是絕大多數(shù)的縣級以上財(cái)政部門沒能按照新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需要，及時設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施有效管理。這造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多頭指導(dǎo)的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)制漏洞百出，而當(dāng)前缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性的管理體制，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體和職能定位不清晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行不能滿足新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦公、居住用房大都建于20世紀(jì)70、80年代，其中相當(dāng)一部分已年久失修不能正常使用。而農(nóng)業(yè)稅被取消后，原本按規(guī)定可以從農(nóng)業(yè)稅附加中獲取的房修費(fèi)也沒有了著落。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也沒有得到上級財(cái)政的專項(xiàng)資金支持，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所嚴(yán)重落后的管理基礎(chǔ)和基層建設(shè)。落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施，制約了在新形勢下其職能作用的有效發(fā)揮，造成了其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)與履職能力的不對稱，不能承擔(dān)其肩負(fù)的重要職責(zé)任務(wù)。

（三）機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)滯后

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展和國家不斷加大“三農(nóng)”支持力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的作用在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的過程中顯得益發(fā)重要。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)卻嚴(yán)重滯后于農(nóng)村發(fā)展新形勢的要求。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，未能根據(jù)業(yè)務(wù)量大小來合理配備具有專業(yè)素質(zhì)、能勝任實(shí)際工作要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的執(zhí)行力有待提高。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力還有待增強(qiáng)。以原農(nóng)業(yè)稅收為基礎(chǔ)的人員知識陳舊老化，又沒有經(jīng)過財(cái)政政策和業(yè)務(wù)知識的正規(guī)培訓(xùn)，專業(yè)素質(zhì)和工作能力都不能滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作要求。另外，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的干部隊(duì)伍建設(shè)工作一直處于被輕視的狀態(tài)。不能及時補(bǔ)充新鮮血液的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，其干部隊(duì)伍建設(shè)工作嚴(yán)重滯后于農(nóng)村新形勢的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的嚴(yán)重滯后，造成現(xiàn)有機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的執(zhí)行能力和工作效率不能承擔(dān)其在城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)任務(wù)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)揮重要作用

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)已實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步使我國已具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，推動新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)發(fā)展，是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)。公共品供應(yīng)城鄉(xiāng)間的均衡是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。目前，我國面臨城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給差異顯著這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，為扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)狀，國家財(cái)政已逐步加大對“三農(nóng)”的支持力度，國家財(cái)政在公共品供應(yīng)中也逐步擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任。其中，作為最貼近農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢要求其應(yīng)在城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下發(fā)揮重要作用。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮職能作用的物質(zhì)保證

當(dāng)前我國正處于城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最為基層的一級政府，承擔(dān)著落實(shí)黨和國家相關(guān)“三農(nóng)”政策的重任，其職能作用的巨大潛力不可忽視。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用得到高效發(fā)揮，國家惠農(nóng)政策才能得到有效地傳導(dǎo)，城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)才能得到持續(xù)地推動。農(nóng)村社會管理體制的健全、農(nóng)村的公共服務(wù)體系的完善以及農(nóng)村社會穩(wěn)定的維護(hù)和有序發(fā)展都很大程度上依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用的實(shí)現(xiàn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職能的履行者，其為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮職能作用提供物質(zhì)保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具體承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制和執(zhí)行、財(cái)政監(jiān)督等職能，其職能的有效發(fā)揮直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)質(zhì)量。一個直接服務(wù)于農(nóng)村的高效率鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行財(cái)政職能的物質(zhì)保證，是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力的必然要求，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)中意義顯著。

（二）兌付、監(jiān)控涉農(nóng)資金

近年來，隨著國家支持“三農(nóng)”力度的逐步加大和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺，國家財(cái)政下達(dá)的各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金也逐年增多。2010年，中央財(cái)政“三農(nóng)”資金支出達(dá)到8183.4億元，同比增長12.8%，其中僅糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼四項(xiàng)就達(dá)到1334.9億元。而國家惠農(nóng)政策落實(shí)的成效很大程度上取決于基層對資金的使用和管理。農(nóng)村地域廣大，居民分散，縣級行政中心與管轄內(nèi)的農(nóng)村的距離較遠(yuǎn)，縣級財(cái)政對于農(nóng)村基層的公共產(chǎn)品供給和資金監(jiān)控顯得鞭長莫及。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政貼近農(nóng)村，能夠發(fā)揮就地就近的優(yōu)勢。經(jīng)縣級財(cái)政部門授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可以直接落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼資金、集中監(jiān)控涉農(nóng)項(xiàng)目的資金支出。在縣級財(cái)政的有效指導(dǎo)和監(jiān)督下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來承擔(dān)涉農(nóng)補(bǔ)貼的兌付落實(shí)和集中監(jiān)控，可以有效提高基層對國家新農(nóng)村建設(shè)資金和各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼的資金使用效益和管理效率。

（三）供應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)

實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供應(yīng)城鄉(xiāng)間的均衡是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。國家財(cái)政持續(xù)加大對“三農(nóng)”的支持力度，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向廣大農(nóng)村供應(yīng)公共服務(wù)的作用正變得越來越重要。作為我國財(cái)政體系中最為基層的一級財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的重要內(nèi)容就在于供應(yīng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向上聯(lián)系著各級財(cái)政，向下聯(lián)系著千百萬農(nóng)民，其與天俱來的優(yōu)勢在于在對公共產(chǎn)品需求信息的收集和整理，并將整理后的千百萬農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求信息傳遞、反饋給各級財(cái)政。近年來，隨著國家不斷加大對“三農(nóng)”和“民生”的支持力度，各項(xiàng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接發(fā)放的涉農(nóng)補(bǔ)貼資金和民生補(bǔ)貼資金也在逐年增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須完成大量的基礎(chǔ)性服務(wù)工作，才能對這些資金實(shí)現(xiàn)兌付落實(shí)和全程監(jiān)控。這些資金供給大、分布廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只有經(jīng)過廣泛的綜合協(xié)調(diào)，才能將這些涉農(nóng)資金全部納入集中監(jiān)管范圍，實(shí)現(xiàn)對資金的全程監(jiān)控，保證各級財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的使用效益。作為廣大農(nóng)村公共服務(wù)的供應(yīng)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在促進(jìn)公共服務(wù)供應(yīng)在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)均衡、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)刻不容緩

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)間的均衡、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。作為政府集中資源和宏觀調(diào)控分配的重要手段，各級財(cái)政在促進(jìn)公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)間實(shí)現(xiàn)均衡和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面承擔(dān)重要責(zé)任。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，可以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)可以貫徹落實(shí)國家關(guān)于促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)可以促使國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的持續(xù)投入能夠落到實(shí)處，從而推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到逐步改變，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程得到進(jìn)一步推動。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的服務(wù)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具有貼近農(nóng)村得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，肩負(fù)著具體落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策和對各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的重要職責(zé)。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，有利于提高涉農(nóng)資金使用效益，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的全面發(fā)展。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多方面原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)嚴(yán)重滯后于城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，可其承擔(dān)的重要職責(zé)又使我們要對其職能作用的發(fā)揮給予高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)有履職能力不能有效承擔(dān)起其重要職責(zé)任務(wù)，已經(jīng)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，現(xiàn)階段加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)刻不容緩。

本文作者：張梅林 單位：灌南縣財(cái)政局