“審計(jì)風(fēng)暴”簡介

F%%N年G月FO日，在十屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華作了《關(guān)于F%%O年度中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，此次報(bào)告中揭露出多個(gè)部委機(jī)關(guān)違法使用資金的事實(shí)，所揭露的數(shù)額之大、范圍之廣令人震驚。從G月FO日新華社首先發(fā)布《一份觸目驚心的審計(jì)“清單”》的文章之后，媒體對(duì)與此相關(guān)的報(bào)道連篇累牘、源源不斷，在社會(huì)上引起了非常大的反響。

很多媒體都用“審計(jì)風(fēng)暴”來評(píng)說這一次的審計(jì)。稱其為風(fēng)暴的原因在于，首先信息傳遞快，并且毫無保留，透明度高；二是用詞嚴(yán)厲，引起社會(huì)的較大關(guān)注。

“立法型”審計(jì)體制模式的提出“審計(jì)風(fēng)暴”所暴露的是我國審計(jì)體制模式的不健全、對(duì)政府機(jī)構(gòu)和官員監(jiān)督機(jī)制的缺失以及國家預(yù)算管理體制薄弱等問題。而我國學(xué)者在此次風(fēng)暴之后探討的一個(gè)焦點(diǎn)問題就是我國審計(jì)體制模式的改革問題，這一體制模式的改革對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展有著重要意義。

在重新構(gòu)建我國審計(jì)體制模式的問題上，一些專家學(xué)者的主要觀點(diǎn)是，將我國審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系由隸屬于政府的“行政型”模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡`屬于全國人大的“立法型”模式。

持這一觀點(diǎn)專家的主要理由是：首先，審計(jì)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者———人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者———各級(jí)政府及其所轄部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)———進(jìn)行監(jiān)督，不僅理順了委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，真正體現(xiàn)國家審計(jì)“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，而且也改變現(xiàn)行審計(jì)體制的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，從根本上解決我國審計(jì)履行職能所需要的獨(dú)立性問題。

其次，我國審計(jì)機(jī)構(gòu)今后審計(jì)的重點(diǎn)對(duì)象由國有企業(yè)轉(zhuǎn)變到政府及其政府部門上來。與之相適應(yīng)，審計(jì)體制由隸屬于被其監(jiān)督的政府轉(zhuǎn)到隸屬于政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)———人大———也就是順其自然的事了。

最后，“立法型”體制在西歐、北美等發(fā)達(dá)國家和許多發(fā)展中國家十分普遍，是目前世界審計(jì)制度的發(fā)展方向和主流，是世界審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于立法部門，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，完全獨(dú)立于政府，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)其對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。

對(duì)“立法型”審計(jì)體制模式的看法

“立法型”審計(jì)體制模式自然有其很多優(yōu)點(diǎn)，但筆者綜合考慮我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的成熟程度和我國政府行政行為的特點(diǎn)以及我國人大的職能和地位，認(rèn)為這種模式并不適合現(xiàn)階段中國的國情。主要理由如下：首先，我國人大與西方議會(huì)的作用是不同的。西方國家的審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于議會(huì)，是建立在三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)之上，三權(quán)分立本身是資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行統(tǒng)制的一種工具，它的核心就是三種權(quán)利分立（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)），互相制約。但在資本主義現(xiàn)實(shí)中真正的三權(quán)分立是不存在的，很多時(shí)候這三個(gè)機(jī)構(gòu)是結(jié)合在一起行使權(quán)力的，而且這三個(gè)機(jī)構(gòu)之間經(jīng)常產(chǎn)生摩擦、扯皮、互相牽制，使很多事情旋而未決影響效率，也影響議案的實(shí)施。這種情況下隸屬于議會(huì)的“立法型”審計(jì)機(jī)構(gòu)，更多的是作為控制議會(huì)的某一黨派制約控制政府的另一黨派的有力工具。而在我國這個(gè)一黨制的國家里不存在多黨權(quán)利之爭。

其次，現(xiàn)階段人大的外部監(jiān)督制度沒有完全發(fā)揮出來，還有待于進(jìn)一步完善。按照我國憲法和法律的規(guī)定，人大本身有著監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)體制改革的權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)的局面卻是，人大是在承認(rèn)政府由舊體制延續(xù)下來的種種職能行為是合法的前提下來履行監(jiān)督職能的。這就出現(xiàn)了離開憲法法律規(guī)定的人大監(jiān)督職能的錯(cuò)位現(xiàn)象。對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大量的失控現(xiàn)象 和有關(guān)人員的越軌行為，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)制止這些現(xiàn)象和行為卻顯得無能為力。在這種情況下若將審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于人大，對(duì)于我們加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的初衷來講有所違背。很可能的情況是，在將審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于人大后，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性沒有提高反而降低了，審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)過程中受到的干擾變多，效果變差。

再次，若將審計(jì)機(jī)構(gòu)改為隸屬于人大的“立法型”審計(jì)體制模式，那么審計(jì)機(jī)構(gòu)以后開展工作可能面臨更大的困難。因?yàn)檫@一轉(zhuǎn)變可能使審計(jì)機(jī)構(gòu)失去與其他政府部門長期以來建立的良好關(guān)系。而且轉(zhuǎn)變之后，由于審計(jì)機(jī)構(gòu)與其他各部委不屬于同一領(lǐng)導(dǎo)，失去了國務(wù)院總理在后面支持，審計(jì)機(jī)構(gòu)可能會(huì)沒有現(xiàn)在“腰桿硬”。脫離了政府這個(gè)靠山，審計(jì)機(jī)構(gòu)要對(duì)財(cái)政部之類的重要部委進(jìn)行審計(jì)可能更困難，這也是審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)“立法型”模式并不熱衷的一個(gè)原因。所以從表面上看這種隸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變只是對(duì)權(quán)力的一種重新劃分，但實(shí)際上在這一轉(zhuǎn)變中存在著很大的機(jī)會(huì)成本。如果這一轉(zhuǎn)變不利于提高我國審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作開展，那么這種體制的改革就是一種失敗。

最后，從我國現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)目標(biāo)來看，將審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于人大不利于審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段我國審計(jì)的目標(biāo)就是十六大提出的強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，使審計(jì)機(jī)構(gòu)真正成為國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的衛(wèi)士。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就要加強(qiáng)以下兩個(gè)方面的審計(jì)：一是通過審計(jì)使政府部門的權(quán)利得到制約，促進(jìn)政府行政行為的公開透明，鏟除滋生腐敗的溫床。二是對(duì)官員“問責(zé)制”的建立。做好這兩方面的審計(jì)工作都是需要審計(jì)機(jī)構(gòu)和其他政府機(jī)關(guān)，如公安部、財(cái)政部、人事部等部委的大力合作，才能使審計(jì)人員所作的審計(jì)工作沒有白費(fèi)。而“行政型”模式更利于審計(jì)部門與其他部委的合作共同來行使監(jiān)督工作，若是改為“立法型”那么隸屬于人大的審計(jì)機(jī)構(gòu)和隸屬于政府的其他監(jiān)督部門之間將不受統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要想使他們統(tǒng)一行動(dòng)將變得更加困難。